挂职现象调查

-尹冬华

挂职的现实运作并不尽如人意，而是存在诸多问题。在某种程度上说，挂职现象是认识中国现实政治运作的一个绝好切入点。

尽管没有进入研究者的视野，干部挂职却在中国走过了20多个春秋，并成为中国政治生活中从中央到地方的一项重要的惯例性政治现象，甚至可以当作一项制度而加以看待。作为干部人事制度的重要内容之一，挂职对于干部的培养和锻炼，对于中国现实政治的运行，无疑具有深刻影响。

如果挂职制度设计完美，运行良好的话，无论是对整个公务员队伍素质的提高，还是对于实现国家的善治和民众的福祉，都具有积极的意义。事实上，挂职的现实运作并不尽如人意，而是存在着诸多问题。在某种程度上可以说，挂职现象是认识中国现实政治运作的一个绝好切入点。

为了了解挂职在不同地区的运行状况，作者先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市等4个地区，进行了实地调研和现场观察。在这4个点的调研中，作者不单搜集了大量的地方相关文件，还对54名地方干部进行了访谈，包括1场焦点小组讨论。

不同地方挂职现象比较

调查发现，挂职通常有四种形式。一是到下级机关挂职，即“下挂”，最为典型的是通常所谓的基层锻炼；二是到上级机关乃至中央国家机关挂职，即“上挂”；三是到其他地区的机关挂职；四是到国有企事业单位挂职。然而，在现实政治生活中，许多地方政府往往突破常规，创造了丰富多彩的挂职锻炼形式。如有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥，组织公务员到当地民营企业挂职，学习其管理经验，进行招商引资；有的地方政府选派大量的年轻公务员到村级“两委”担任职务，进行锻炼。

由于区位环境和领导工作思路的差异，不同地区的挂职工作开展得并不均衡，甚至在一地的不同辖区，挂职也迥然不同。就挂职的类型来说，“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职，近年来开始在河北、江西这种内地省份逐渐兴起，并且在未来若干年内呈扩大趋势；至于“上挂”，地方政府没太多发言权，主要取决于上级政府的安排。

不同地方的挂职在目标指向上也各有侧重。河北武安主要谋求培养锻炼干部和响应上级号召（如援坝、援藏）；湖南株洲偏重培养锻炼干部、壮大村集体经济、加强基层组织建设；吉林市主要是出于增强企业活力，进行企业改制的考虑；而江西九江则更注重锻炼干部和发展本地经济。

调查显示，各种挂职活动的主角往往是那些相对年轻的挂职人员，尽管导演这一出戏的是各个地方的组织部门。这些挂职人员，大多数都是人们所谓的“三门”干部（从家门到校门再到机关门）。相对于那些从政经验较为丰富的领导来说，这些年轻干部理想主义色彩有余，老练程度不足。年轻，意味着他们精力充沛、顾虑较少，并敢于开创。正是基于此，组织部门往往愿意派他们到新的环境中经受磨练。然而，也正是因为年轻能干，他们在原单位往往充当着业务骨干的角色，这使得其单位领导在推荐时左右为难，不知如何在上级要求和本单位利益之间找到平衡。

从干部的意愿来看，他们更愿意去上级机关和发达地区挂职，而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职，因为两者带来的诱惑实在差别太大。从挂职的内容来看，下派干部主要是进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职（去发达地区）干部以招商引资为主，附带学习交流；而上派挂职人员基本上停留在学习提高上。从挂职的体会来看，下派挂职能真正锻炼干部，磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员开阔了眼界，锻炼了宏观思维方式。

准程序化的政府实践