景区游客体验管理运行机制初探

新农村民主管理机制初探

——福建省光泽县“户代表会议”制度调查与思考

作者：陈彤来源：《中共福建省委党校学报》2008年第5期

民主管理，不仅是建设社会主义新农村的一项重要内容，而且是推进社会主义新农村建设的重要保障。在实践过程中不断拓宽民主管理渠道，完善民主管理机制，进而推动农村政治文明进程，具有十分重要意义。2004年以来，福建省光泽县以李坊乡为试点，在农村推行“户代表会议”制度，并于2006年在全县范围内进行推广。光泽县“户代表会议”制度实行以来，在推进村级民主进程、构建农村和谐社会、加强基层组织建设、密切党群关系、规范村级民主管理、提高村务决策水平等方面显现出积极的效果。

一、村民自治民主管理制度实施中的缺陷

实行家庭联产承包责任制后，国家逐步改变对农村原有的控制方式，开始出让和转移农村经济、社会、政治发展的应有权力。以《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的实施为标志，中国广大农村渐渐走上村民自治的道路。村民自治是国家对农村社会新的治理方式和控制方式的制度安排，这种制度以村民的自我管理、自我教育、自我服务为目的，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容。然而，在现实生活中，由于种种原因，村民自治远未达到设计的理想水平，《村民委员会组织法》在制度设置上的一些缺陷（本文仅涉及在民主管理方面的缺陷）也影响到村民无法对管理进行真正有效的参与和监督。

虽然《村民委员会组织法》从法律上确认了村民对重大村务有知情权、参与权、决策权和监督权等民主权利，并做了相应的制度设计加以保障，但是在实际运作中，村民除了政治上的选举权和被选举权之外（因另有“选举法”作保障），在村务知情权、参与权、决策权和监督权等方面的民主权利并未得到充分保障和实现，造成这一现象的直接原因是：（1）村民代表大会难以召开。以光泽县为例，由于山区地广人稀，村民居住分散，加上当前农村人口流动性增大，许多青壮年村民外出务工，绝大部分的村已经10多年没有召开过村民会议，“村民会议”作为农村重大村务的议事决策形式已经名存实亡。（2）“村民代表会议”代表面难以广泛。以光泽县为例，接受村民会议委托行使重大村务决定权的“村民代表会议”，平均一个村民小组（一个村民小组平均30户左右、100人上下）只有3名左右村民代表，代表面极窄，常常出现村民代表会议做出的决策不能真正代表民意而执行不下去的现象。

事实上，《村民委员会组织法》在具体运作过程中所遇到的问题远非于此。首先是传统治理方式的惯性与村民自治的冲突。尽管《村民委员会组织法》已经实施多年，然而在相当长的时间内，一些地方党组织仍习惯于把村级组织作为自己领导的下属单位，并没有把村民自治当成一回事，在实际工作中对农村工作依旧是领导而不是指导，而村级组织对各级党组织依旧是下级服从上级。在这种情况下，每当需要贯彻落实上边的任务目标时，“村民自治”、“民主决策”，便显得力不从心且无关紧要，“村民自治”演变成了“村委会自治”，“民主决策”让位于“少数人说了算”。法律规定的“刚性效力”淹没于具体实施过程的“柔性执行”中。其次是村民素质与法治理念