住房制度改革政策

中国城市土地制度改革回顾与展望

改革开放三十年是我国城市快速发展的三十年，也是城市土地制度不断优化和调整的三十年。文章回顾了三十年来城市土地制度改革的历程，分析了城市土地使用制度从有偿使用的试点探索到招拍挂市场化土地出让模式的推广和完善过程，透视了城市土地宏观调控从行政手段到经济手段的转换路径，研究了土地制度改革过程中土地收益分配关系的演进逻辑，同时也检讨了现有城市土地制度存在的问题并对未来城市土地制度改革的方向进行了展望。关键词：城市经济，土地经济，制度改革

改革开放三十年是我国城市快速发展的三十年，也是城市土地制度不断优化和调整的三十年。对城市土地制度改革历程的回顾和分析将有助于理解我国城市土地制度改革的逻辑，也有助于理解土地制度与城市发展的相互关系，更有助于对未来城市发展的预期和土地制度改革方向的展望。

一、我国城市土地使用制度改革

改革开放以前的计划经济时期，我国城市土地使用长期实施无偿划拨方式。无偿、无期限、无流动性是这一土地制度的基本特征。随着以市场化为导向的经济体制改革和对外开放，城市土地使用制度也开始了以市场化为导向的改革，其历程大致可以分为以下几个阶段。

（一）城市土地有偿使用酝酿试点阶段

城市土地有偿使用的最早探索来自对中外合营企业场地使用的规定。1980年7月，国务院《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》提出：“中外合营企业用地，不论新征土地，还是利用原有企业场地，都应计收场地使用费。”

随着体制改革的起步，土地有偿使用收费制度在一些改革前沿地区开始探索。1982年深圳特区正式开征城市土地使用费，1984年辽宁抚顺市把土地分为四个等级进行全面开征土地使用费的试点工作，同年广州市对部分土地开征土地使用费。

随后，土地有偿出让和转让试点工作也逐步展开。深圳特区率先进行了土地有偿出让和转让的试点。1987年9月，深圳市以协议方式将一块住宅用地以总价108.24万元出让给中航进出口公司深圳工贸中心，这次出让协议揭开了我国城市土地使用制度实质性改革的序幕，开启了我国城市土地使用制度改革的先河。1988年，福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了这方面的试点。

（二）城市土地有偿使用制度立法和推广阶段

在改革试点基础上，各地也先后开展了土地有偿使用和转让的法制化探索。1987年11月，上海市率先颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，规定了城市土地使用权出让的方式、程序和条件及土地出让金的标准。同年12月广东省通过了《深圳特区土地管理条例》，对特区土地有偿出让作出规定，随后厦门和天津也公布了类似的办法或规定。

地方性法规探索呼唤全国性法规出台。1988年，全国人大通过宪法修正案，删除《宪法》中不得出租土地的规定，改为“土地的使用权可以依照法律的规定转止”，这为土地使用制度改革的全面展开和深入发展扫清了障碍，并促使了几项重要的法律法规的制定和颁发。在土地使用税费方面，1988年，国务院颁布《城市土地使用税暂行条例》，正式在全国范围内征收土地使用税；1993年，国务院颁布《土地增值税暂行条例》，对转让土地收益征收增值税。在土地使用权获得程序方面。1990年，国务院颁布《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、种植及划拨等作出明确规定。1994年，通过《城市房地产管理法》，对土地使用权出让和转让作了法律规定。至此，城市土地使用制度的改革进一步走上法制化轨道。

（三）城市土地有偿使用制度的完善阶段