永州电信：全力推进电信普遍服务

对于美国电信普遍服务政策的回顾与反思

信息产业部电信研究院阚凯力

（1999年5月24日）

“普遍服务”是电信产业政策的重要组成部分，也是我国成立信息产业部所规定的重要职责。但是，纵观世界各国的普遍服务政策，多数是沿用了美国的概念和模式。因此，在制定我国的电信普遍服务政策时，我们就必须认真研究美国电信普遍服务政策的由来和发展，尤其是研究在电信技术革命并引入竞争后这一政策的变革。

一、美国电信普遍服务概念的由来

美国的电信“普遍服务”政策必须从一个多世纪前讲起。1893年，贝尔公司（即后来的美国电话电报公司—at&t）长达17年的专利权到期。在不到十年的时间内，全国出现了六千多家电话公司。一方面，美国的电话用户增加了十倍，电话业获得了极大的发展；但另一方面这些公司抢走了at&t将近一半的市场份额，使原来处于垄断地位的at&t处于极大的困境。在这种情况下，at&t决定进行反击，夺回它所失去的电话业垄断地位。它的策略主要有二个：第一，at&t利用自己独家拥有的长途网络，禁止任何其它公司接入，使长途电话成为at&t用户的特有权利（网间接续）。第二，在保持长话高额资费的同时，对市话业务低于成本销售，利用长话利润对其进行补贴（交叉补贴）。1907年，当时的at&t总裁维尔提出了公司的口号：“onenetwork（一个网络），onepolicy（一个政策），universalservice”。这是电信行业第一次出现“universalservice”的提法，其中“service”是业务或服务，而“universal”是全球、宇宙、无所不包的意思。它一方面表明at&t独占美国和世界电话市场的目标，另一方面针对当时的网间接续问题提出了at&t的解决办法：只要at&t独家垄断，所有的用户就都可以“全球通”。在当时的技术经济条件下，at&t的策略取得了极大的成功。在短短的几年内，六千多家电话公司的绝大多数不是倒闭就是被at&t兼并，只剩下的一千五百家也已朝不保夕。最使美国举国震惊的是，1910年at&t一举兼并了当时居于电报业垄断地位的西联公司（westernunion），从而把全美国的电信行业基本臵于它一家的垄断之下。

这时，美国政府不得不出来干预at&t的无限扩张了。1913年司法部在联邦法院对at&t提出了第一次反垄断起诉，诉讼的结果以双

1方院外调停方式达成妥协：at&t接受了政府的条件（kingsburycommitment），而司法部撤销对at&t的起诉。这些条件包括：at&t停止兼并其它电话公司；为其它电话公司提供网间接续；出让西联公司并保证永远不进入电报业；at&t在美国承担普及电话服务（universalservice）的责任。由此，“universalservice”才第一次带有“普遍服务”的含义。1934年，美国通过电信法并成立以普遍服务为目标的联邦通信委员会。从此，“普遍服务”开始成为美国政府电信政策的一部分，而电信行业则开始建立了包括政府管制、垄断经营、普遍服务、交叉补贴、网间接续等项内容的经营体制，成为与市场经济中其它行业不同的一个特殊行业。

二、美国电信普遍服务政策的主要内容

1934年的美国电信法承认了at&t对电信业的垄断，也提出了普遍服务的概念，但是并没有对它确切地定义或描述，其具体内容留给联邦通信委员会和at&t去磋商解决。二次大战以后，随着美国经济实力的增强，at&t把“每家安装一部电话”作为自己的经营目标。从而，普遍服务的概念也就逐步变成“公民参与社会交往和言论自由的基本权利”。