关于调整农业结构的思考

规范农业结构调整用地的若干思考

——上海督察局关于督察区域农业结构调整用地有关问题的调研

农业结构调整，在发展地方农业经济、促进农民增收以及农村建设中起到了重要作用。十七届三中全会以来，农业结构调整步伐加快，呈现出产业化、规模化、现代化的趋势，及占用耕地面广量大的特点。由于农业结构调整用地管理政策规范滞后，合法用地与违法用地界定难，监管被动，加强管理，规范农业结构调整用地已成为当务之急。

一、农业结构调整用地涵盖面广、数量大、规模化趋势越来越明显

目前，各个地方将农业用途，未办理农用地转用手续的建设行为，都列为农业结构调整。一是涵盖面广。从督察实践来看，督察区域地方国土资源行政主管部门普遍将硬化或非硬化的农村道路、畜禽养殖、水产养殖、设施农业及生产辅助设施、工厂化作物栽培、农产品初加工、农产品存贮销售等用地都列入农业结构调整用地。二是数量大。根据2008至2009年卫片执法检查督察结果，上海奉贤区等9个市县农业结构调整宗地数占卫片执法检查。总宗数的18%，农业结构调整占用耕地占卫片执法检查涉及耕地总面积的10%。三是规模有越来越大的趋势。农业结构调整方式逐渐由农民个人或家庭自主开发转向以承包、租赁和合作联营方式开展的乡、镇范围内的全面开发。如上海金山区廊下镇现代农业园实行镇、园一体的体制，从家庭作坊式的农业结构调整发展为集种源农业示范区、农产品加工区、农业观光休闲区、金廊公路蔬菜产业带、金石公路蟠桃产业带、万亩设施水稻标准化生产基地为一体的全镇范围的农业结构调整和规模经营。

二、农业结构调整用地管理政策严重不适应农业经济快速发展的现实

当前，由于用地管理没有跟上农业产业化、规模化、现代化快速发展的步伐，出现了一系列问题。

（一）占用耕地不能如实统计考核。一是农业结构调整用地不备案。督察发现，很多畜禽养殖、休闲农业、观光农业、农业配套设施等农业结构调整项目只取得了农业、旅游部门的项目审批，未经国土资源行政主管部门备案，故无法掌握农业结构调整占用耕地量。二是备案的农业结构调整用地不统计。浙江、福建均未将农业结构调整占用耕地量进行统计，仍按原地类计算。三是统计的农业结构调整占用耕地不考核。上海将农业结构调整占用的耕地予以统计，但不作为减少耕地量予以考核，农业结构调整减少的耕地量只在上海市域范围内掌握。