党政机关公文中的上行文种研究

一、上行文种的范围

上行文指的是下级机关、下级机关的部门向其直接归属的上级领导机关、上级机关的部门呈送的公文，其发文机关与主送机关具有隶属关系。由于是自下而上行文，所以称为上行文。上行文包括三种情况：一是下一级机关向上一级机关行文，比如中共重庆市委员会向中共中央行文、重庆市永川区人民政府向重庆市人民政府行文；二是机关所属部门向机关行文，比如中共重庆市委组织部向中共重庆市委员会行文、重庆市教育委员会向重庆市人民政府行文；三是下级机关的部门向上级机关的相应部门行文，比如中共重庆市永川区委组织部向中共重庆市委组织部行文、重庆市永川区财政局向重庆市财政局行文。

在《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号，以下简称“《条例》”）规定的15个法定公文文种中，报告“适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问”，很明显是上行文种；请示“适用于向上级机关请求指示、批准”，也明显是上行文种。那么，除了报告和请示，还有其他的上行文种吗。答案当然是肯定的。一个是议案，一个是上行的意见。

议案“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项”。关于议案的行文方向，主要有两种观点，一种认为议案属上行文种，另一种认为议案属平行文种。笔者认为，要正确判断议案的行文方向，关键是要搞清楚各级人民政府与同级人民代表大会的关系。《宪法》第九十六条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。……”第一百零五条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。……”第三条规定：“……国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民大表大会产生，对它负责，受它监督。……”由此不难看出，政府“从属于”本级人民代表大会。同时，从议案”提请审议事项“的功能看，议案也应当属于上行文种。

意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。实际工作中，发文机关对重要问题的见解和处理办法既有向下级机关提出的，也有向不相隶属的机关提出的，还有向上级机关提出的。因此，意见文种中既有下行的指导性意见，也有平行的参考性意见，还有上行的建议性意见、答复性意见或呈转性意见。

综上所述，党政机关公文中的上行文种包括报告、请示、议案和上行的意见。

二、上行文种的选用策略