集体建设用地建设保障房的法律思考

公租房建设模式思考

作者：龚伟

为了解决广大中、低收入阶层对住房的需求，中央要求各地方政府在近几年内加大对保障性住房项目的投资。一方面，由于受集体土地不能进行商品房开发的限制，导致大量的集体建设用地得不到有效利用；另一方面，随着城市人口的增加城市国有土地储备已所剩无几。因此，当前土地供应不足已经成为阻碍保障房建设的“瓶颈”，为破解该“瓶颈”难题，利用集体建设用地进行保障房建设已迫在眉睫。由于集体土地的法律性质所限，利用集体土地建设保障房，尚存一些法律盲区有待规范。笔者认为，必须从全面认识保障房项目和集体土地的性质入手。

一、利用集体土地建设保障房的背景

众所周知，根据土地所有权人的不同，我国的土地可以分为集体土地和国有土地。就两种不同性质的土地分布来说，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。同时，为了有效保护耕地和稳定房地产市场的有序发展，国家严禁集体土地进行商品房开发，并规定集体建设用地建设的住宅仅能在本集体经济组织成员内部转让，这就限定了只能在国有土地上才能进行房地产开发。集体土地究竟能否建设保障房呢。这就要从分析保障房的具体性质来说。

保障房，又称社会保障性住房是指我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。目前，保障房主要由经济适用房、公租房（包括廉租房）等两大类型。其中，经济适用房是指由政府直接开发或者政府在地价方面给予优惠，交由社会开发商进行开发后，按照成本价（或者明显低于市场的价格）出售给符合条件的中、低收入人群的一种商品房；公租房主要是指由政府（也可由政府引进社会力量）投资建设后，按照一定的价格（一般低于市场价）出租给符合条件的低收入群体。由此我们不难看出，具有一定的社会住房保障功能是经济适用房和公租房的共同特点，所不同的是，经济适用房建成后通过买卖的方式将所有权转让给了购房人，而公租房则不同，只租不售所有权不发生任何变化。由于集体土地上建设的住宅不能公开对外销售，利用集体土地建设经济适用房在目前的法律上并不具有可行性，因此所谓利用集体土地建设保障房，其实仅指利用集体土地建设公租房。