出让土地改变用途法律制度梳理

对于已经依法协议出让的国有土地改变用途的政策性处置，国土部制订并自今年8月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》将之区分为两种不同的方式：原出让合同约定或行政规定必须收回其土地使用权的，采取招拍挂方式处置；原出让合同或行政规定未限定收回使用权的，仍可以通过评估市场价和按市场价补缴差价的方式处置。笔者阅读两个《规范》后认为：评估和补缴差价，不仅是现行法律所规定的主要处置方式，是《协议出让国有土地使用权规范》所许可的处置方式，而且是国土部所框定的两种方式中可操作性较强的一种处置方式。

一、评估和补缴差价是现行法律所规定的主要处置方式

之所以称评估和补缴差价是现行法律所规定的主要处置方式，主要依据有三：

第一，法律规定。对于协议出让的国有土地改变用途的处置办法，现行法律规定主要是下列三条：其一，《城市房地产管理法》第十七条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”其二，《土地管理法》第五十六条中规定：“确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”其三，《土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”这一些法条中争议较大的是对“变更”一词的理解，笔者认为：在我国现行的《合同法》、《民法通则》等多部法律的诸多法条中，“变更”是与“终止、解除、撤销、废止”等并列且含义迥异的法律术语；实施“招拍挂”和“重新签订土地使用权出让合同”的前提是必须“终止”原出让合同，“解除”土地使用权的出让与被出让关系；但《土地管理法》第十二条所规定的“变更登记”却不是“终止”原已确定的土地使用权出让与被出让关系，其含义应理解为有条件地改变原出让合同的部分内涵，签订出让合同的变更协议，其土地使用权的出让与被出让关系依然保持。