中国户籍制度60年：限制迁徙与国家宪法不一致

2013年07月22日07：19作者：胡星斗

原标题[中国户籍制度的命运：完善抑或废除]原载：《学术研究》

一、新中国户籍制度的变迁

户籍制度是指中央或者地方政权对辖区内的人口进行申报、登记、立户，以便统计人口、征调赋役、控制人员流动、进行社会管理的家庭档案系统。它具有强烈的地域性、等级性、世袭性、封闭性的特点。[1]户籍登记在我国殷商时期就已经开始，甲骨文中有“登人”、“登众”之辞，[1]《尚书》中有“惟殷先人，有册有典”之说。西周时设立了掌握户籍的官职“司民”，并开始形成古代的城乡二元户籍制度———将“都”（城）、“鄙”（乡）分开进行编户。春秋战国时期，各国形成了严格的户籍制度———“书社制度”，每25户为1社，“社之户口，书于版图”。商鞅变法制定了严密的封建户籍制度。[2]（p9-20）秦始皇统一全国后，采纳了更加严密的户籍管理措施，进行什伍编制，“什伍皆有长”，“使民无得擅徙”，实行“连坐”。汉朝首次将户籍管理上升为法律，《九章律》中有“户律”的详细规定。魏晋南北朝时期实行“黄籍”、“白籍”制度，“黄籍”记载服役年龄的人口，白籍记载流亡江南的北方人口。隋时实行“输籍定样”制度，三年一造户籍。唐朝实行乡保制，五家一保，五百户一乡，户籍控制更加严密。宋朝实行都保制，十家为一保，五十家为一大保，十大保为一都保。元朝实行村社制，五十家为一社。明时法律规定：离乡百里，都必须持“路引”，即离乡的证明。清朝实行保甲制，来路不明的盲流，都要被抓走。中华民国时期，中国人首次实现了迁徙自由，出台了《户籍法》，建立了身份证制度。

新中国户籍制度变迁大致经历了三个阶段。1949-1957年是新中国户籍制度变迁的第一个阶段，保留了一些户口自由迁移的规定，同时日益加紧对人口的控制。中华人民共和国建立前夕，即1949年9月29日中国人民政治协商会议通过了被称为“临时宪法”的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其第5条将自由迁徙作为公民的自由权之一;1951年7月16日政务院批准公安部《城市户口管理暂行条例》，规定在城市中一律实行户口登记;1953年4月，政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，同时制定了《全国人口调查登记办法》，准备在农村建立户口登记制度;1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国首部《宪法》规定公民有“居住和迁徙的自由”，但1954年12月20日内务部、公安部、国家统计局又发出联合通知，要求建立农村户口登记制度;1955年6月22日国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》;1956年2月，国务院指示，由公安机关负责全国户口登记管理工作;1956年3月10日，全国第一次户口工作会议要求在短时期内建立一套比较严密的户口管理制度，以便“发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争”;1957年12月18日，中共中央、国务院发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求进一步加强户口管理，控制人口流动。