干部学习讲稿：公众依法参与环境保护的路径与引导(下)

公众参与是当前我国民主建设的热门话题。公众参与机制的特殊性决定了公众在参与的全部过程中需要政府凸显自身的职责。宪法强调政府的职责并不是主张政府依赖，而是为了更好地让环保公众参与机制发挥出其应有的积极作用。突出政府责任可能在短时间内引起管理成本的提高，但是缺能够降低环境保护公众参与机制的总成本。政府的职责的到位也是抑制权力滥用的要求，政府的职责界定明细，权力也就相对缩小了，或者说给其权力设定了界限，完善政府职责也是政治文明的要求。

一、环境法律关系视角政府主导地位决定因素

一般的认为，环境保护的公众参与机制指，政府和各个利益群体在参加到环境保护活动中以期达到环境效益的社会机制，着眼于通过公众参与程序与途径的构建，使公众权益能在环保过程中得到保障，并影响环境决策，执行与监管。

笔者拟从主体，内容，客体的环境法律关系视角综合把握政府主导地位的决定因素。

首先，主体构成角度上，环保公众参与机制的主体主要包括两个方面：一是政府（参与的相对主体）一方;二是公众（参与的绝对主体）一方。我们的目的是处理好两者之间的关系，渠道是为如何处理好两方关系服务的。公众的环境保护参与权有赖于政府的职责体系的推动与保障，而政府的各项职责和功能的发挥也依赖与公众和政府的互动等参与活动。公众可能因为不满政府而给予社会逆向作用，最终影响环境保护的国家政策的实效。环境问题的解决，往往各方面的成本都是高昂的。单单靠公众的力量是远远不够的，公众分散不集中，市民化，知识水平参差不齐的特性决定了公众的地位需要政府来引导，需要政府职责的完全。

其次，内容角度上，环境保护公众参与的具体内容主要有信息公开，环境立法、司法参与制度以及环境参与的问责制度。[1]环境信息的公开，政府是当然的公开主体;而公众参与立法，行政参与需要政府的积极作为和让权;司法参与和问责就需要相关的救济以及切实的问责制度。该机制的内容包括政府的服务职责机制以及民众的积极参与机制两个方面。公众参与环保的重大事件还是环保重大规划等公共事务政府都是最终方向的引路人和决策者。“无论公众参与的地位如何重要，相对于政府作为公共物品供给者的决定性地位来讲，它在政府与公众合作治理的模式下，仍然居于次要地位，具有从属性。”[2]公众的参与环境保护的内容在客观上依托于政府职责的完善完备。

再次，客体角度上。环境作为公共物品，政府的环境管理行为由环境这一公共物品的属性所决定。因为其公共性特点又决定了环境的外部性特征。外部性指私人成本或收益与社会成本或收益的不一致，从而导致资源不能得到有效配置。[3]而外部性的结果是市场失灵。这一连环矛盾要求政府来协调。公众的利益观难免短期，盲目与狭隘性，政府是长远利益和整体利益的代表。环境的公共物品的特性决定了提供主体的政府性，将其外部性内化的社会要求无疑决定了政府作为提供主体的职能。政府的协调公众和“环境”这一公共物品之间矛盾的职能的作用日益凸显。

二、强调政府职责的多重依据

第一，政府职能转变的需要。政府职能是由管理向服务，由大政府向小政府，建设责任政府的，走群众路线的过程。新理念要求政府职责发挥到政府职能的各个方面，特别是职责欠缺的环境保护参与机制中来。服务模式的转变必然要求政府的职责的加强，特别是环境保护这一公共问题，政府职责尽全尽位，便是政府服务于广大公众的体现。精简和高效更需要科学的职责体系。