关于中国现行行政区划改革的思考

09历史张曼2009221110110030

近年来，许多学者认为，对现行行政区划进行必要的调整与改革，健全行政区划体系，是解决中国当前政治、经济、社会问题的一个必要的、有效的办法。其主张既有涉及行政层级的撤消地级市、改革“市管县”等，又有涉及行政边界的“缩省”、“分省”等等。一国行政区划受诸多复杂因素影响，但如何使中央有能力维护统一性，又让地方以自主性来实现良好的地方治理，是其中的核心问题，也是困扰中国政治的一个关键难题。本文试图从中央与地方的分权，地方间的权力于权利分配的视角，来理解中国历史上特别是建国后的行政区划及调整，并试图对当前行政区划改革的各种主张进行重新审视。

一、政治地理方面的考虑

行政区划是国家结构形式在地理上的空间投影，是在充分考虑历史渊源、人口聚集、经济条件、民族分布、文化背景、风俗习惯等各种因素的基础上而划定的，它既可能长期固定不变，也可能发生变化。统治阶级总是根据需要不断地对其调整，比如边界的改划；建制的置、废、并；行政中心的变迁；政区名称的改动等。如何使中央有能力维护统一性，又让地方以自主性来实现良好的地方治理，也是困扰中国政治的一个关键难题。

从政治地理角度考察，行政区划基本有四个要素：

一是层次。一般而言，层次少便于中央管理，上情容易下达；层次多，上下阻隔，政令不易通达。中国幅员大，地形复杂，层次不能任意减少，但也不能过多，否则会使地方权力过大，削弱中央权力。中国目前的地方政府是基本上是省（直辖市、自治区）、（地级）市、县、乡镇四级。

二是幅员，即政区的。中国历史上有所谓“百里之县”、“千里之郡”、“万里之州”的说法，即指不同层次有不同的管理幅员，以便有效地进行统治。

三是边界，即国家内部政区之间的界线。政区既然是中央集权国家为管理地方而设置的一种区划，其边界的划分当然应以有利于中央集权统治为原则，同时为考虑经济的发展，尽可能与地理环境相一致，这也是巩固中央集权的基础。因此历史上出现过“山川形便”和“犬牙交错”两条相矛盾的原则。中国历史上行政区划边界的变化，很大程度上是这两个原则的并存和交替的过程。

四是行政中心。一个政区必定要有一个（有时有两个）行政管理中心。这个中心位置的确定，主要是由地理环境所决定的。但当政治形势、幅员大小或自然环境发生变化时，行政中心也会发生变化。

二、中国历史上的行政区划与分权

自从周朝分封天下，秦始皇实行郡县制，大致经历了郡制、州制、道制、路制、省制5个发展时期。从元朝起，积极推行了省制，一直沿用至今，没有发生根本的变化。在各朝代的行政区划调整中，中央与地方权力关系一直是核心问题之一，“一部中国行政区划变迁史，也就是中央和地方权力调整史”，围绕着分权与集权，各朝各代根据当时制订了相应的政策，其中有诸多可资借鉴的经验与教训。

秦，根据人口划分管理幅度，为控制地方打破地理规律划分部分地区——秦始皇统一六国，全国实行郡县制。秦岭、淮河以北的北方诸郡幅员较小，约二

三、三

四、四五个郡当今一省，这是因为黄河流域开发较早，人口较多，管理所需。秦岭、淮河以南的郡幅员较大，是因为南方统治不久，开发较晚，人口稀少。长沙郡南端越过五岭而有今广东连县地，这显然是初平南越时，为了控制南越地方而设。

西汉，分割诸候领地，增加中央直接管辖的郡——西汉文帝时期，因同姓诸侯王地域大，人口多，实力强，对中央政权是威胁，于是采取“以亲制疏”策略，分齐为七，分淮南为三，诸侯王国增至十七个，而中央政府控制24郡。景帝时实行消藩，将各诸侯王国的四边的支郡消除，缩小诸候国的版图，后引起叛乱。