新中国煤矿安全监管体制变迁

[摘要]新中国的煤矿安全监管体制经历了安全监管与煤矿生产合

一、在反复中缓步前进、安全监管独立并逐步深化的不同发展阶段，从淹没于生产职能中逐步分离并独立运作，在监管体制、组织和制度机制方面逐步加强，对遏制矿难有了一定效果。但要根本解决煤矿安奎事故高发频仍的深层次矛盾和问题，必须从本质上考虑“国家一市场一社会”及其与之相关联的“权力一资本一劳动”之间安全结构的均衡发展，即安全生产长效机制建设，说到底，是政府和公民社会的共同治理、共同监控，“安全民主”与“安全法治”同样至关重要。

[关键词]新中国煤矿安全监管体制

[中图分类号]td7;f429[文献标识码]a[文章编号]1005-4952（2009）02-0042-11

与世界发达国家在其工业化初中期的煤矿安全事故（本文简称矿难）比较，中国在其工业化初中期的矿难同样呈现高发（死亡人数多）频仍（事故次数多）状态。据有关资料统计，目前中国矿难绝对死亡人数分别是波兰和南非的近200倍、美国和澳大利亚的150倍以上、印度和俄罗斯的40~50倍;改革开放前后纵向比较，从绝对死亡人数看，改革开放后29年（1978~2006年）是改革开放前29年的2.5倍多。死亡人数相对量如百万吨死亡率、亿元gdp死亡率等不断下降，但横向比较百万吨死亡率分别是美国的150多倍、波兰的20多倍、印度和俄罗斯的12倍左右。因此，如何遏制矿难高发频仍势头成为政府和整个社会的重要议题。

社会控制一直是社会学研究的重要议题。政府对煤矿安全生产的监督管理，主要是通过行政手段和法律手段、兼顾经济手段的正式的、外在的、强制性的硬控制方式。从发达国家和中国煤矿监管历史变迁看，国家这只“手”是强而有力的，而其中的监管体制是最具核心作用力的结构性手段。在中国，政府监管是对煤矿安全生产进行社会控制最主要的方式，但行政监管体制和煤炭工业生产体制一直存在“分久必合、合久必分”的反复变迁。本文将中国政府对煤矿安全生产的监督管理分为三个时期进行梳理分析（本文的考察截至2007年）。

一、安全监管与煤矿生产合一（1949~1978年）

究竟是“安全第一”还是“生产挂帅”，一直困扰着整个煤矿系统。新中国成立初期，百业待举，对能源的需求是重中之重，同时在保证生产安全的技术条件方面也十分缺乏，安全工作基本上置于“生产挂帅”之后。后来，由于事故不断，不但引发社会不安乃至国际舆论的“攻讦”，而且引起了党和政府的高度重视，安全生产工作进入政府的重要议事日程。安全监管工作逐步形成初步体系。在计划经济时期，煤矿安全监管体制也基本上是政企不分、生产职能与安全监管职能不分、安全监察与安全管理不分，政府部门既管生产抓经济效益又管安全，体现出一种“全能主义”的治理模式。