对提高人民银行分支机构执法效能的思考

摘要本文从机构体制、执法模式、法制内容等方面详细分析了人民银行分支机构当前执法效能不高的原因并提出明确中央银行的定位和职能授予人民银行金融法律监督权提高立法质量加强内部建设整合执法力量探索提高执法效率的新模式加强执法保障等针对性建议

关键词人民银行；执法效能；立法建议

中国人民银行的大部分职能从金融监管到金融服务、货币政策实施和维护金融稳定都是执法工作人民银行分支机构是人民银行执法的第一线承担了大部分的执法任务提高基层央行的执法效能是全面履行央行职责的基本要求但是自人民银行剥离金融监管职能以来人民银行分支机构普遍感到执法权威减弱执法效能降低并且影响货币政策的贯彻传导妨碍国家宏观调控措施的落实本文围绕法律、人员、环境、体制等几个方面分析人民银行分支机构在执法工作中存在的

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各种问题和困难分析原因探讨提高执法效能的途径1

一、目前人民银行分支机构行政执法中存在的问题

1.执法依据不清晰妨碍执法活动开展

（1）法律授权不清晰执法依据受质疑目前人民银行分支机构实施信贷征信管理职能的依据来自于人民银行的“三定”方案这种文件缺乏法律的基本形式法律效力不足不为社会公众所熟悉因此在开展这项工作时特别是向非银行部门征集各种信用信息数据时受到其他部门和地方政府的消极对待人民银行履行金融业统计职责也缺乏充足的法律支持《中国人民银行法》规定“中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表并按照国家有关规定予以公布”但只有银行业金融机构向人民银行报送有关统计报表和资料有法律的强制性规定对其他金融行业没有相关规定人民银行分支机构很难从证券业和保险业金融机构获得所需统计资料而且人民银行对社会经济运行情况在法律上没有调查权调查统计部门对非金融机构的调查处于一种无法可依的状态数据的取得完全出于被调查对象的自愿配合难以保证数据的真实、完整

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和有效

（2）法律文件之间缺乏协调性执法职责分工不清随着金融服务工具的不断创新结算和清算两者的内在联系更加紧密但法律却将两者人为强行划分开来人民银行与银监会现有职责分工模式人为割裂了支付结算体系内部的有机联系将支付结算与清算的划分作简单化处理实际上造成了人民银行与银监机构的监管冲突

（3）制度设计不合理立法目的实现不充分反洗钱是人民银行分支机构目前最重要的执法工作反洗钱的有效实施非常需要金融机构的自觉配合在反洗钱的工作中金融机构付出了制度成本、雇员成本、检查成本、客户流失成本和科技投入成本等但《反洗钱法》没有建立正向激励和成本补偿机制对社会公众的参与也没有相应的物质奖励不足以鼓励反洗钱的公众参与热情反洗钱调查权限于省级以上的机构享有案发地区的地、市中支没有直接的调查权也不利于调查的时效与实效

（4）法律文件长期实施内容与现实发展差距太大国库管理和支付结算管理制度在这方面的问题最突出1985年颁布的《国家金库条例》及其1989年颁布的《细则》整个思路

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和框架是计划经济体制的产物没有体现国库风险防范的需要一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、国库拨款以及一些新的国库业务如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等没有明确的管理操作规定使国库业务陷入制度盲区国库对预算资金的监督权规定得过于笼统职责分工与监督范围界定不具体对财政预算单位的监管流于形式