广西地级市行政区划进行调整

省直管县后地级市行政层级改革探析

党的十八大报告明确提出。“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革。”以这一顶层安排为标志，中央编办2011年在河南、广东等8省展开的省直管县改革试点，进入到深入推进阶段。省直管县，在省、县之间减少了一个行政层级，但在省直管县之后，如何优化行政区域大为缩小的地级市内部行政层级，也是十八大“优化行政层级”要求的当然内容和不能拖延的现实课题。

一、地级市行政层级基本现状和主要弊端

（一）基本现状：三级体制。目前，全国共285个地级市，行政层级形态主要有三种：一是不设区县（及县级市，下同），市直管镇街，如东莞、中山等市，为地级市行政层级的改革优化提供了一种方向和榜样，不是本文作为问题研究的对象。二是只设区，区下设镇街，如鄂州、莱芜等市；三是区县兼有，区县下设镇街的，绝大部分为此类。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，街道为派出机关，不是一个行政层级，但从实际设置和运行看，已膨胀固化为等同乡镇的行政层级。《组织法》对市辖区政府没有明确定位，但在有关表述中将其与县政府并提，实际运行中，显然是独立的行政主体，除公安、国土等少数上级垂管部门外，机构设置与县同构，与市对应。因此，后两种类型本质上是一种体制，即“市（地级市）—县市（县级市）区—镇街”三级体制。与古代的秦、宋等朝和现代的美、法等国相比，均多出1-2级。

（二）主要弊端。三个导致。一是导致政府机构臃肿、行政成本过高。多一个层级，就多一层政府机构，机构数量、行政人员必然加倍增长，行政经费不断攀高，“吃饭财政”屡见不鲜。在2007年各国行政经费占国家财政支出的比重排名中，中国以27.6%位居榜首，远高于6%的平均值。根据国家发改委、财政部和统计局的调查报告，2005年到2010年，我国行政经费以年均约一千亿的速度在递增。二是导致行政效率降低、群众负担加重。行政层级的增加必然拉长许多行政审批、公共服务的环节和时间，导致行政管理效率以及公共产品和服务供给效率的降低，群众办事更加费时费力费钱，进而加剧行政人员和行政经费的增加，加重群众的税收和经济负担。《福布斯全球税务负担指数》显示，2009年中国百姓的税务负担列全球第二。三是导致资源整合受限、一体发展受阻。在地方利益驱使下，政府干预经济的行为比较明显，保护主义盛行，使纵向的层级分割和横向的区域分割，如同“看不见的墙”对经济的纵向联系、横向沟通产生刚性约束，跨层级跨区域流动困难，限制了资源整合和结构升级，阻碍了一体化发展的深入。

二、地级市行政层级改革的驱动力及可行性

（一）驱动力。内外兼具。一是社会主义市场经济的不断深化，迫切要求打破现有行政层级，在更广范围和区域内优化各种资源配置，推动政府纵向减少行政层级，由金字塔型向扁平型转变。二是国家对于改革规律的顶层把握，决定了改革新的主流是“优化行政层级”，将行政改革从横向的同一层级政府精简机构和人员编制的量变改革，深入到纵向的不同层级政府之间“减少层级”的立体式质变革命。三是县域经济地位日趋重要，其gdp超过全国的50%，成为经济发展中最具潜力和活力的部分，但由于大部分经济社会决策权都属地级市，