我国土地征用的政策取向

从我国土地征用制度的变迁论土地征用制度的完善

2008-08-0

4一、我国土地征用制度变迁

1.计划经济时代重安置轻补偿的征地补偿制度。建国后，为了适应城市建设与工商业发展的需要，在1950年11月10日《城市郊区土地改革条例》（以下简称《条例》）中就提到了对失地农民的征地补偿，并在1953年和1958年进行了修改。总体补偿标准为土地年产值的2～6倍。1958年征用办法规定了农业安置和移民安置办法；1982年的安置途径增加了集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。总体来说，这个时期补偿标准严重偏低。但由于较好地解决了失地农民的就业和安置问题，所以征地进展顺利。

2.20世纪80年代安置和货币补偿并重的征地补偿制度。1986年6月25日，全国人大通过了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），采纳了《条例》中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定，在安置途径上增加了非农就业安置方式。虽然征地补偿标准仍然偏低，但是由于增加了非农就业安置方式，对失地农民而言增加了农转工的机会。由于当时重工思想和巨大的工农业“剪刀差”，它给失地农民带来的诱惑是巨大的。所以，这种招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的认同，征地工作顺利进行，没有出现因为国家大量征地而引发较大社会矛盾的情况。

3.20世纪90年代单一货币补偿方式下的征地补偿制度。1998年修订的《土地管理法》，除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍外，对征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及，导致大规模失地农民问题产生。

4.21世纪初多种安置模式并存的阶段。2004年国土资源部㈩台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提㈩征地补偿安置原则是使被征地农民生活水平不闲征地而降低。它创新了安置方式，在法律规定原有安置方式的基础上增加了土地入股等安置方式，形成了土地入股安置、农业就业安置、社会保障安置和移民安置等安置办法，以解决失地农民问题，并在实践中形成了多种安置模式并存。

二、我国土地征用制度的特点

1.实行相当补偿原则。从以上分析可知，我国对失地农民的补偿主要实行相当补偿原则。从建国初期1953年平均年产值三倍到五倍的补偿，到1982年土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍的补偿价格，一直到1998年补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍的补偿，均实行相当补偿原则。这种原则的施行，考虑到了政府的交易成本和交易费用，但却可能导致补偿成本与市场价格的背离。以南京市2002年为例，政府向农民征用土地的最低价为每亩8万元（含土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费），最高价为20万元。而政府转手拍卖最高价为每亩980万元，最低价为每亩120万元，差距大得惊人。据国土资源部统计，地方政府土地㈩让金每年平均达450亿元以上，而同期征地补偿费只有91亿元。到2002年上半年，全国累计收取土地出让金达到6000亿元。压低征地补偿费标准，高价出让，成为地方政府财政收入的一个重要组成部分。