进一步深化县级林业改革的若干思考

深化林权改革若干问题的思考

我国林业的发展固然受资金、技术和资源等因素的困扰，但其根本原因在于不合理的林业产权制度。这次林权改革目的在于解决山林权属主体缺位、利益分配不合理、经营机制不活、资源流通不畅等问题。自2004年9月以来，作为江西省比较典型的林业大市，吉安市林权改革工作在遂川县试点的基础上全面铺开，林改工作取得显著的成效。但我们在调研中发现林权分散、林权流转不规范、林改后林业职能部门经费缺口较大等问题仍然制约着林改工作的深层次推进。本文拟就以上问题进行探讨。

一、林改中存在的若干问题

（一）林权分散与规模经营的矛盾

从林改实际情况来看，林权分散加速了林业经营的分散，难以形成规模经营。吉安市林业用地面积达2599.8万亩，而林改所涉及的林地面积达2231.3万亩。按2004年吉安市327.5万乡村人口来算，林农人均拥有林地面积6.8亩左右。若每一林户家庭人口按四个算，则每户林农拥有面积27亩左右。这样单户经营很难形成规模，无法取得规模收益。

从吉安市各地林改的经验来看，林权改革大大调动了林农造林的积极性。全市在去冬今春，共完成人工造林面积48.5万亩，比上年同期增长10%。在少数县市还出现了不少林业承包大户。林权分散给林地租赁、承包、拍卖等转让经营方式带来新的活力。但是，据我们对井冈山、安福、永新等县市的部分重点林业乡镇调查发现，大多数林业无法达到资源的最佳配置，形成林业效益的最大化。为适应小林业与大市场衔接的需要，林业生产必须实行规模经营。林权的分散会进一步导致林业资源经营过于分散化，由此造成林业经营难以行成规模，二者行成了一对矛盾。

1、林户的经营选择不利于规模经营的形成。这次林改并没有最大发挥它应有的激励效应，而且林户的经营选择受制于多种因素。

（1）非国有林受到不公正的“国民待遇”。

假如林户选择自己联合经营山林，形成个体私有林，个体私有林与国有林相比，易受歧视。在产权交易的过程中，个体私有林由于信息不足、交易砝码单薄等因素的影响，处于不利地位，交易难以公平。在市场竞价流转过程中，政府对个体私有林规制也严得多。虽说对各种所有制的森林统一执行“严管”政策，但在税收、费用收取上，对非国有林更苛刻，这样形成了歧视非国有林业的政策。在投入与回报不成正比情况下，理性的林农将选择不投资或观望态度。这势必削弱林权制度改革的激励效应。（2）林户作为市场个体，选择规模经营将面临更多风险。

风险主要来自三方面即社会道德风险、市场风险和还贷风险。社会道德风险的存在导致成本加大，另外市场也存在不可预知风险。这些使得林农投资预期收益不稳定。这将加大林户的还贷风险。所以他们更倾向于经营规模小、投资少的经营方式，同时投资生长期短、花费少、回报高的经济商品林，小农意识得到巩固和加强。林农的谨慎投资意识影响了其投资林业的经营方式。

（3）不均衡的林权分配，导致林农经营难度加大。在林权分配中，把自留山、责任山合为一山，按山价作价并以人头均分，增人不增山，减人不减山；加上山地分配按地理位置远近搭配也不均。这使得林户本来就不多的山林面积变得更分散，经营难度加大。以山价分配林地的另一弊端是山上林木资源分布易形成“马太效应”。分得森林资源富有的林农经营积极性很高，分得资源贫乏的林农经营缺乏积极性。林农经营难度加大，回收成本过高，权衡得失后，只有极少部分林户积极投入生产，大多数林农选择消极经营。