土地储备和出让过程中地上建筑物的归属及处分

浅谈土地出让金管理中存在的问题及解决对策

王谦（宁夏中卫市审计局）：2010年01月18日

近年来，随着各地城市化步伐的加快，城市土地开发和房地产业的迅猛发展，地方财政收入的基金收入中国有土地出让金所占比重越来越大，在西部欠发达地区土地出让金已成为城市建设的主要资金来源，成为地方公共财政的主要组成部分。但从近年来对县级财政决算审计情况看，一些地方还存在管理不到位、核算不及时、支出不规范等问题。本文就此问题进行分析，提出对策建议。

一、土地出让金收支管理方面存在的问题

1、土地出让金收支预算编制粗放，未全部列入同级人大监督视野。按照《中华人民共和国预算法》的规定，土地出让金属于地方财政收入的基金范畴，地方政府在编制下一年度财政预算方案时，要结合当地经济社会发展状况，科学测算下年收支目标，确定适当的增长比例，而在实际工作中土地出让金往往是一个大概数，到年底完成情况远远超过计划任务，造成一部分土地出让金游离于人大监督之外。如某县2009年提交人民代表大会审议的基金收入为1.5亿，实际完成数为3.2亿，超收的绝大部分是土地出让金。

2、核算管理不规范。按照《土地出让金管理办法》的规定，土地出让金要严格实行收支两条线管理，即有国土部门出具通知单，缴款人直接到银行缴入财政部门开立的土地出让金专户或直接缴入国库，土地竞买人缴纳的竞拍保证金，在拍卖结束后将立即转为土地出让金，目前，个别地方还继续实行有国土局开设专用账户收取保证金，存在一些问题。某县国土资源局在竞买人竞拍成功后未将保证金划入财政非税收入专户，而在单位专户中存放，截留、滞留达2800余万元，经县政府主管领导签字同意将2200余万元，从国土资源局账户直接拨付给某镇用于城市拆迁，属典型的截留、坐支土地出让金行为。

3、违反规定返还土地出让金。个别地方实行零地价、负地价招商，把减免、返还土地出让金作为招商引资的招牌和优惠措施，造成了地方政府财力的大量流失。如某县对进入工业园区的企业和投资达到亿元的工业企业实行土地出让金减免和全额返还的政策，仅2009年返还的国有土地出让金就达一亿多元。这样做的后果一是对政府公共财力造成了浪费，使市场经济条件下的公共财政支出框架大打折扣，侵害了广大人民群众的公共利益。二是一些企业老板以国有出让土地使用证在银行抵押融资，如果一旦不能按期达产达效，市场前景发生变化等不确定因素影响，则有可能给金融机构造成新的不良贷款，损害政府信誉。

4、不同程度地出现拖欠出让金的现象。在城市建设推进中，按照各部门职责分工，国土部门管理土地出让、规划部门负责方案把关、建设部门管理工程质量、财政部门管理基金收支，由于部门之间沟通、协调不到位，出现不同程度拖欠土地出让金的现象。如某县国土部门2008年一年应缴未缴的土地出让金达8000万元，某房地产开发企业2004年开发的商贸城当年建成出售，至2008年审计时仍欠200余万元土地出让金。

5、国有土地出让金大量虚增。按照城市拆迁的相关规定，用于城市商贸和房地产开发的土地，其拆迁安置和地上建筑物补偿均有开发企业负责，近年来由于拆迁难度大，一般有县政府组织专门的工作班子负责进行拆迁、安置，因此，在县财政土地出让金中包含了大量的土地拆迁安置成本，这部分收入有财政部门先征后返，是县政府的不可用财力。另外，地方政府出台的对以出让形式出售给工业企业的土地出让金先征后返政策，都造成了国有土地出让金大量虚增。

二、加强国有土地出让金管理的对策