土地储备和出让过程中地上建筑物的归属及处分

当前土地出让金管理及核算存在的问题和对策建议

综合处课题组

撤地设市以来，市本级大力推行土地有偿使用制度，通过拍卖、挂牌等市场化运作方式，规范土地出让，总体实现了城市国有土地资产的良性循环，通过强化土地出让金的征收管理，土地效益得到较好的体现。截止2005年6月，实现合同出让金37.8亿元，已缴财政专户30.05亿元。除弥补土地出让成本费用外，政府土地净收益16.29亿元，有力地支持了我市基础设施建设和社会各项事业的发展。

几年来，通过加强土地出让金制度建设，规范土地出让管理程序，强化土地成本核算，财政财务管理不断加强和完善，土地出让金管理效果明显。但随着形势不断发展，管理要求不断提高，新的问题也不断出现，如何进一步加强管理，更加有效地管好用好这项政府性专项资金，是政府及其财政部门面临的重要课题。

一、当前土地出让金管理中存在的问题

（一）土地出让金欠缴问题较为严重。

1、欠缴（未缴）现状及影响。欠缴是指受让人未按合同规定缴清约定的土地出让金的行为；未缴是指拍卖、挂牌等出让程序已完成，合同期内或超过正常时间未签合同，未缴纳土地出让金的行为。

土地出让金欠缴（未缴）问题，一直是土地出让金管理中存在的难题。在2003年至2004年期间，市本级欠缴（未缴）余额平均保持5～6亿元，2004年，国家实施宏观调控政策，银根和地根的抽紧，使欠缴问题更加突现。今年上半年，市政府专题研究清缴土地出让金工作，统一认识，作出了专门部署，采取有力措施，国土与财政部门联合行动，组织催缴清欠，1-6月，收回欠缴出让金3.52亿元，但欠缴、未缴出让金问题并未根本解决。截止6月底，以前年度逾期欠缴余额仍有1.69亿元，本年新出让地块合同未签以及签约后未按期缴款所导致的未缴金额达6.05亿元。也就是说，土地出让金陈欠经催缴大部分收回，但新出让土地的未缴金额依然很大，这是目前出让金欠缴的新特点。欠缴和未缴（不包括合同期内未缴款），其性质虽有所区别，但造成的影响是一样的，首先是政府财政资金被挤占，政府对有限的财力调控能力减弱，其次政府年度财政收支计划将难以实现，势必影响政府年度投资计划和重点工程的实施；再者不利于公平城信市场的建立，导致政府公信力的丧失和土地市场的混乱。

2、欠缴、未缴的影响因素。

造成欠缴未缴原因有多方面。主观上由于受让人作为一个盈利为目标的经济主体，欠缴资金实际上减少资金占用的财务成本，增加利润，受利益驱动，造成欠缴。客观上，一是合同不规范，签订时有疏漏，如对当事双方违约的处置措施，纠纷的解决程序等，合同条款约定不明或欠缺。二是地块出让前期准备工作不充分，对各种可能出现的问题未考虑成熟，有急躁匆促情形存在，导致土地出让后产生争议，政府失信。三是执行合同缺乏严肃性。虽有滞纳金的约定条款，但实际未执行，以2003～2004年间出让的较大5宗土地为例，欠缴土地出让金（截止2005年6月底）应计的滞纳金就超过1.12亿元，均未执收，违约收回土地等更严厉措施也难以执行到位。

（二）土地出让成本核算遇到新的困难。

以往市本级土地出让范围限于旧城区，土地成本列支的主体是单一的国土部门，土地出让成本按宗地核算的形式也较简单。随着形势发展，城市化进程加快，新问题也随

着之产生。如按批次征地以及按项目分期拆迁的情况已很普遍，以宗地为单位归集土地出让成本费用的方法已不能解决问题，出让土地的地域从旧城区扩大到新的城市规划区乃至开发区，成本列支的主体涉及国土局以外的经济开发区、城建发展公司等，新的变化导致以往成本核算办法面临许多新的挑战。

1、开发区商贸用地的成本核算问题。