对登记制度改革后基层后续监管的思考

2013年3月第十二届全国人大第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确表示将改革工商登记制度。作为一名基层的工作人员，对工商登记制度改革带来的变化体会最为直接和深刻。可以说，登记制度改革是对工商职能的一次大调整，是对市场主体发展的一次大解放，它掀起了新的创业浪潮。制度变革带来了哪些新变化呢。

一、目前登记改革的主要内容及特点

2014年7月10日，四川省政府批准并印发《四川省工商登记制度改革实施方案》，宣布在成都、泸州、遂宁、甘孜4个市（州）选择一定范围先行试点“先照后证”。2015年8月底，在全省范围内推行登记制度改革，同时出台《四川省“先照后证”改革加强后续监管工作的实施意见》，制定四川省工商登记前置审批事项清单和四川省市场主体许可经营事项监管清单；推进工商注册制度便利化，探索电子营业执照和全程电子化登记管理；开展未开业企业和无债权债务企业、个体工商户简易注销试点工作，建立完善便捷的市场退出机制。同时取消了年检验照的“紧箍咒”。企业每年将不用接受工商执照年检，只需提交企业年度报告，由企业自主向社会公示经营状况。

二、登记改革后基层后续监管存在的问题

1、对所颁发的营业执照功能定性问题。

自工商登记制度设立以来，营业执照的功能既是工商行政管理机关代表国家对市场主体的确权——经营身份的确认，又是赋权——经营行为的许可，且侧重于赋权的功能。《个体工商户条例》第二条第一款规定“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。”这是确认了个体工商户作为市场主体的资格；而《互联网上网服务营业场所管理条例》第十一条第五款“申请人持《网络文化经营许可证》到工商行政管理部门申请登记注册，依法领取营业执照后，方可开业。”就是规定了通过营业执照的颁发赋予了申请人经营的权力。对两种功能都作明确的是最高法在“法经【2004】

24号函”中认为，“吊销企业法人营业执照，属于工商行政管理机关依据国家工商行政法规对违法的企业法人作出的一种行政处罚。企业法人被吊销营业执照后，应当依法进行清算。清算程序结束并办理工商注销登记后，该企业法人才归消灭。因此，企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续，可以以自己名义进行诉讼活动。”这是说明市场主体的经营行为丧失了，但其主体资格还在。

工商登记的前置条件太多，多头赋权所产生的社会弊端在这里不多赘述，仅从基层工商管理的角度看：

（1）、工商登记是书式审查，对相关职能部门的许可再次审查仅仅是走形式，工商机关以“形式主义”为主要工作方式却肩负着市场准入“守门员”的责任，风险和麻烦是十分巨大的。

（2）、工商部门无专业的知识和条件判定市场主体的经营行为是否达到所从事行业的规定要求，相关的职能部门已经赋权，工商部门再次赋权有何意义。

（3）、相关部门的许可内容发生改变，营业登记的内容没有及时变更，证照许可内容不符，是基层工商执法人员渎职，还是疲于应付海量的日常巡查监管而出现的监管漏洞。

（4）、相关许可内容的变更和终止，工商登记必须及时变更和注销，一件事情双倍工作量，既浪费经营者的精力，又增加工商机关的办公成本。