试论检察机关在行政执法与刑事司法衔接实践中的困惑与出路

行政执法与刑事司法衔接工作机制法治化的思考

——兼谈如何实现检察机关对行政执法机关移送刑事案件的有效监督行政执法机关“以罚代刑”现象严重，突出反映了行政权力的滥用和法律监督的软弱问题。为解决这一突出问题，保证涉嫌刑事案件顺利移送，国务院和最高人民检察院先后出台了诸多规定，为行政执法与刑事司法衔接工作机制建立和发展提供了原则性规定，具有一定的指导意义，但这些规定与工作实践存在较大脱节，缺乏可操作性和执行性，检察权的监督职能难以有效发挥，因此探讨实现行政处罚和刑事处罚在立法和适用上的有机衔接实有必要。

一、行政执法机关移送涉嫌刑事犯罪案件少的原因

目前行政执法机关移送刑事犯罪案件存在“两少”现象，即移送案件的行政机关少和移送案件数量少。原因在于：一是行政执法机关自身因素决定。一方面行政权具有天然的自我扩张特性，容易造成行政执法机关权力的滥用。随着社会事务的复杂化和多样化，行政权的内容和边界被扩大，渗透到社会生活的方方面面，行政机关拥有巨大的自由裁量权，若不受控制，就会导致权力滥用，造成严重后果。另一方面是行政执法机关存在狭隘部门利益和地方保护主义观念，认为案件移交给司法机关就转让了对违法者的部分控制权，会影响单位利益，因此存在能罚就罚，一罚了之的现象，使得犯罪案件线索流失。同时，实践中，行政执法活动中发现的涉嫌犯罪案件，有一部分都发生在对本地区贡献比较大的单位或部门，对他们的查处势必影响到本地区的利益，也会受到行政上的干预和阻挠。此外，行政执法人员认知和业务能力参差不齐，刑事案件意识不强也会导致案件线索流失。二是检察机关的外部监督不力。一方面是监督无措。相关法律规定过于粗糙，缺乏可操作性，例如移送案件的标准、程序以及责任等都没有具体规定，使得现行许多法律规定如同虚设。另一方面是监督“为难”。在现行检察机关双重领导体制下，检察院对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，为了自身生存发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，因此对于行政执法活动的监督，实在是勉为其难，导致监督职能不能充分发挥。