国有企业退出面临的问题及其对策与建议

中国企业联合会课题组

一、国有企业退出过程中面临的问题

在一般市场经济条件下，企业产权是明晰的，出资者作为决策主体，以利润最大化为目标，退出的标准主要在于经营业绩与产业选择。当企业经营业绩不佳或企业所在的产业处于衰退的状态，同时，出资者预期的退出机会成本小于进入收益时，就会诱导企业退出。这时，企业退出的壁垒主要是经济性的。而我国国有企业很多则缺乏这种退出的动力与能力，退出中最大的特征是从经济意义上考察该退出的却退不出，其面临的问题和障碍主要表现为以下几个方面：

1、观念性障碍

一是对国有经济主导作用认识的偏差。担心国有资本退出会削弱国有经济在国民经济中的主导作用，没有认识到在社会主义市场经济条件下，国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上，在经济发展的不同阶段，国有经济在不同产业和地区的比重可以有所差别，其布局作相应调整，并不影响国有经济在国民经济中的主导作用。二是“惜退”心理障碍。把企业的经济效益当成国有资本退出的基准，认为国有资本退出，只是指效益不好的，长期亏损的，资不抵债的企业，而效益好的企业的国有资本就不一定要退出。其实质是用危困企业的退出基准取代国有资本退出的基准。实际上这两者有本质区别，危困企业退出是被市场竞争所淘汰，是消极被动的行为；而国有资本的退出是国有经济布局的战略性调整，是主动自觉的行为。在我国，由于一些行业的生产供给不足，使一些企业处于盈利状态，从而形成“惜退”心理。应当指出，在竞争日益激烈的情况下，一些企业因产品出现供不应求而处于盈利状态只是暂时的现象。而等到这些企业陷入困境时再退出成本可能就要高得多。

2、体制性障碍

一是产权障碍。在现行产权制度下，所有者缺位，内部人控制权的不易转让构成了国有经济退出难的产权障碍。国有企业产权实际上一直处于所有者虽明晰（国家所有）但却未到位的状态。相应地，国有企业在公司制改造过程中，逐步形成了以政府干预下的内部人控制为特征的治理结构。政企、政资依旧未能分开。同时，国有企业大部分控制权又掌握在企业经理手中，政府官员和企业经理成了国有企业事实上的控制者，并从中获取一定的控制权收益。这样，国有企业退出的决策权实际上一直掌握在内部人手中。一部分国有企业按市场规律是早就应该退出的，但是由于企业的存在与企业的内部控制者的利益直接相关，一旦企业不存在或所有者到位，这些人就会失去控制权收益索取权的依据。同时，由于在传统体制下国有企业职工的住房、医疗和养老保险都是由国家承担，不纳入职工的工资中，如果企业退出，许多老职工应当得到的那部分非工资性福利就会失去，他们也会站在反对退出的一边来。因此，产权障碍的集中表现就是谁对国有资产的退出负责不明确，没有人格化的所有者代表。

二是政府障碍。在国有经济战略性调整过程中，政府的进入与退出同企业的进入与退出应呈反向的关系。政府的进入是指在国有企业退出前后，政府应责无旁贷地承担起社会保障、解决企业办社会等工作。政府的退出是指在国有企业退出前后，政府应彻底转变职能实现政企真正分开，不要当企业退出的绊脚石。但现实情况是，一些主管部门和地方政府总是会出于本地区、本部门利益的考虑，设法阻止所属企业的退出。同时，地方政府从本地区就业和社会安定的角度考虑，总是追求一时的所谓不出事就好，没有在其应该进入的领域充分发挥作用，而是在其职能应该退出或转变的领域过多地进入与停留。

3、巨大的退出成本