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国土部试点农村集体土地入市 调研宅基地流转

关于农村集体土地流转和宅基地建设问题调研报告

市人大农村农业代表专业小组

按照市人大常委会的工作要点和《2007年市人大代表活动安排意见》,农村农业代表专业小组于5月中下旬,在常委会余荣霭、李汉章副主任的带领下,围绕社会主义新农村建设中的“农村集体土地流转和宅基地建设问题”,深入到香洲、金湾、斗门三个区进行了专题调研;与市国土资源局、市规划局召开了专题座谈会;专程赴佛山、中山两市学习好的经验和做法。通过调研,了解了我市农村集体土地流转和宅基地建设的现状,对存在的问题及其原因进行了分析,并提出了一些意见和建议。现将有关情况综述如下:

一、我市农村集体土地流转和农民宅基地建设的现状

(一)农村集体生产、生活留用地的确权状况

1988—1993年,我市对农村集体土地进行了统征或预征,在保留原旧村场的同时,按征地时各村在册人数和户数,以一定指标,划给各行政村相应数量的生产、生活留用地,其中生活留用地(宅基地)用于农民建房。香洲区范围内(包括高新区)各区的生产、生活留用地基本上办理了《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》,而部份旧村场因没有进行土地确权,未办理上述一证一书。斗门、金湾(包括临港工业区),由于农村土地利用未作出规划,农村建设用地确权工作尚未完成,斗门各村的生产生活留用地和旧村场基本上没有办理《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》。万山的情况与金湾、斗门两区的情况类似。也就是说,香洲区已完成了生产建设用地和宅基地的确权工作,而金湾的一部份、斗门的大部份尚未确权,主城区的留用地已大部份使用,而金湾、斗门尚未充分使用,东部与西部发展不平衡。

(二)我市未实施农村集体土地使用权流转政策,农村集体用地无法实现“同地、同权、同价”

2005年省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(省政府100号令),但我市并未实施,农村集体用地不能流转,无法实现“同地、同权、同价”。集体用地无法进入市场交易、无法进行抵押借贷,村集体无力融资开发,经济发展受到较严重的制约,开发商对无法办理产权的村集体用地不敢大胆使用,给招商引资带来了难度。由于没有规范的流转渠道,部分农村为发展经济,在利益的驱动下,只好自主、零星、没有按规划地建设,以出租给企业和外来人员获取集体和个人的利益,因而造成工业园区周边出现了不少违章建筑。但市政府在已完成了征地任务的香洲区,采取集体建设用地部份转为国有用地的办法进行了流转,从九十年代初开始,实行了村集体建设用地的30%转为国有商用地进行开发建设和流转,较好地解决了城郊征地农村和农民的收益问题。而斗门、金湾未实行过此项政策。

(三)近几年,农民宅基地的建设无序状态严重

从1999年开始,城郊的村停止了宅基地的审批报建,斗门自改区后也停止了报建。虽然停止了报建,但由于工业园区周边的生活配套不完善,市场需求较大,在利益的驱动下,村集体或村民进行自主建设,改建、抢建等违章建筑多,非法搭建严重。城中旧村改造让村民尝到了甜头,许多人在旧村改造前也抢建。但也有一部分村民,住宅出现了危房,确急需维修拆建的,也有一些家庭子女长大,成家立业需要分户的,由于农村规划严重滞后和政府对农村建设缺乏有效的积极政策,不给报建,农民违章建设比较普遍。目前,无序建设状态严重,个别严重的村已到了“法不治众”的地步(如南屏广昌村曾出现过集体上访、堵路、殴打执法人员的情况),一些村民经常上访,已出现了不稳定的因素。

(四)宅基地布局零散,影响城乡一体化的推进


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