略论法治视野中的《治安管理处罚法》的不足

高军

[提要]《治安管理处罚法》的出台是我国治安管理法制化的重要标志，但是，从行政法治的视野来衡量，该法还存在一些值得进一步推敲完善之处。

《治安管理处罚法》的出台是我国治安管理法治化的重要标志，在这部法律中，立法者们在一定程度上摒弃了《治安管理处罚条例》中“权力本位”的思维定势，将以人为本、保障人权、依法处罚等原则注入其中，顺应了当代社会发展对公民人权保障提出更高要求的历史潮流。但是，“一种制度如果不受到批判，就无法得到改进”①，笔者认为，从法治尤其是行政法治的视野以及“人权入宪”的要求的角度来衡量，该法还有许多值得进一步推敲完善之处。

一、在限制警察权力方面尚存在不足之处。

美国著名行政法学者伯纳德•施瓦茨认为，“行政法的历史就是行政权的扩大同时伴之以加强监督和限制的历史”。②可见，“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民”。③而在政府的行政权中，警察权力与公民的人权之间的联系最为紧密，警察权力很大、管辖的范围很宽，既可以限制人身自由又可以剥夺财产，还可以采取各种临时性的措施，如果警察权力使用不当、滥用或误用的话，最容易侵犯公民的人权，因此，需要通过立法对之予以严格的限制。在全国人大常委会三审《治安管理处罚法（草案）》的过程中，常委会委员和受邀列席的全国人大代表普遍认为，过去多年实施的《治安管理处罚条例》，存在的主要问题是警察权力过大，主要矛盾是如何严格按照维护公共秩序和公共利益的目的，来平衡警察权力行使和公民权利保护之间的关系。为此，《治安管理处罚法》对之予以了改进，在限制警察权力方面做出了一些具体的规定。但是，从行政法治的角度来看，该法在限权方面还存在着明显的不足。

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1、警察的自由裁量权过大。行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，它是行政主体提高行政效率之必需的权限，它能使行政执法者审时度势、灵活机动、大胆地处理问题，因此，伯纳德•施瓦茨教授认为，“自由裁量权是行政权的核心”。④但是，要实现行政法治，又必须对行政自由裁量权加以一定的控制，正如弗兰克•福特认为的那样，“自由裁量权，如果不设定行使这种权力的标准，即是对专制的认可”。⑤我国《治安管理处罚法》对于警察自由裁量权的授予是非常充分的，自由裁量权不仅仅表现在行政拘留方面，还涉及警察行为的方方面面，例如增加多种行政处罚种类以后如何正确选择方面，在罚款幅度大大提高后如何合理掌握罚款金额方面，在警察有权现场处置违法行为时如何正确行使治安管理强制措施方面等等，都会遇到行政行为种类、方式、手段、幅度、期限、程序等等方面的合理选择问题。如果警察不懂得或者不善于正确、谨慎使用行政自由裁量权，那将会给自然人、公民和社会组织带来灾祸。过去的经验告诉我们，由于警察自由裁量权过大，因缺乏有效的监督，导致警察在执法中权力任意扩大，一些执法人员受经济利益驱动，在执法活动中“顶格处理”、“以罚代拘”的现象比较普遍，结果严重违背了执法公开、公正的要求，严重地侵犯了公民的合法权益，亵渎了法律的尊严。因此，按照自由裁量权运用的合法性原则、合理性原则和程序性原则及合目的性要求进一步规范警察的自由裁量权是十分必要的。