新一轮财税体制改革：中央和地方关系再磨合

统一后的税务机构，既要保障中央的财税收入，又要积极引导地方经济发展。

中国的财税改革史上，几乎每一次税收征管的改革，都是一次中央和地方财权的博弈。

“如果说税制改革是机械变化，各个零件安好，能够灵活运转就行，那么财政改革就是化学变化，收支平衡是第一位的，收入的增减反在其次。”中国财税博物馆首任馆长、原浙江省财政厅厅长兼地税局局长翁礼华用一个生动的比方，解释了财政和税制改革的关联和异同。

近几年，全国人大财经委员会副主任委员、国家发改委原副主任彭森在全国人大财经委工作的会上几乎每年都提税改的问题。他认为，应该加快推进中央和地方事权财权的划分，特别是转移支付制度亟须改革。

中央与地方的艰难谈判

在1949年到1979年的30年间，中国的财政体制总体上实行“统收统支”的体制，辅有短期实行过的收支挂钩和收入分成型的财政体制。这种财政体制将全国的绝大部分财力集中在中央，由中央统一核拨各级政府的开支。

自上世纪80年代改革开放之后，农村联产承包责任制的兴起推动财政上实行“分灶吃饭”的财政体制改革，开始实行包干制。税收由地方负责征缴，超过收入基数的增量部分，按一定比例上缴中央财政。

大包干体制对激发地方和企业的活力发挥过一定的积极作用。但是，中央对地方的各类包干体制，实际结果是“包死了”中央财政。富裕地区有税源但不愿多收，因为如果多收，超过部分就要与中央分成。一些地方通过各种减免企业税收、虚报亏损等机制截留中央税款的现象频频出现，致使中央财力不足。

1993年7月，时任国务院副总理朱。f基在全国财政会议上首提分税制改革的想法。

根据改革设想，在税制改革的基础上，将所有税收按税种划分为中央税、地方税和共享税。而一个重要的目标，就是增强财政的再分配能力和中央财政的宏观调控能力，具体要求是提高财政收入占gdp的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。

地方财权显然受到影响，改革阻力可想而知。1993年9月，朱。f基带领国家体改办、财政部、国税总局及银行的60多位干部，在两个月时间内，一行走访了13个省、市、自治区，和地方进行谈判，过程异常艰辛，特别是在收入划分和基期年的确定这两个主要利益参数上，最终达成共识。

财权和事权不对称问题

1994年，务院决定省及省以下税务局分设为国税局和地税局。1994年正式实施的分税制财政体制规定，与收入划分办法相配套，建立中央和地方两套税务机构分别征税。在税收分成上，设定全国统一的税收分成规则。在征管体制上，分设为国税系统和地税系统。

改革后的分税制取得了良好的运行效果。中国财政部网站数据显示，国家财政收入占gdp的比重在1995年的10.7%触底后开始出现持续稳定增长态势，中央财政收入的地位则从1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，分税制的积极作用主要体现在三大方面。一是央地间的财政关系趋向规范。地方收支缺口由中央通过税收返还等转移支付填补，财力分配上体现为“先中央后地方”，根本改变了过去的“先地方后中央”的做法，有助于形成更为合理的财政平衡体系。二是切实提高了中央财政的宏观调控能力。三是有利于发挥国税系统专业征管能力，同时提高地方税务系统的业务能力和执法水平。

然而，分税制也带来了新的问题，由于财权上移，而事权不变，地方财政开始捉襟见肘，越到基层，财权和事权不对称的问题越是突出。具体而言，在中央将各省的部分财力上收时，各省也上行下效，将地市政府的财力上收，地市一级则将县乡财力上收。结果就是大大削弱了处于低层的县乡一级财力，基层财政越来越捉襟见肘。