社会保障政策减贫效应的思考分析

——以新型农村社会养老保险政策为例

摘要。基于国家整体经济实力的显著提高和农村发展战略的重大调整，中国政府在21世纪初以来在全国范围内实行新型农村社会养老保险政策试点，从而推动农村的减贫进程与促进农村经济社会的全面发展。本文通过对新型农村社会养老保险政策的动因、目标、实行绩效等的总结性研究，探寻其与农村扶贫或减贫两对变量之间的关联程度、关联处与关联方式。结合国内外学者的相关研究成果，提出合理的政策建议。

关键词：社会保障新型农村社会养老保险减贫效应政策评估

一、问题意识与研究背景

本文的问题意识在于通过对新型农村社会养老保险政策的动因、目标、绩效等的总结性研究，探寻其与农村扶贫或减贫两对变量之间的关联程度、关联处与关联方式。这一问题意识的形成主要基于新型农村社会养老保险政策以及农村贫困问题和扶贫工作在21世纪初以来的显著性变化。

在中国，政策作为对于一个国家的经济社会的发展与速度起到至关重要的最为关键的影响变量，其对农村社会和广大农民群体的影响不容忽视。在改革开放初期，中国政府的最大也是最主要的追求就是解决温饱问题，增产及增收是农村政策的主要目标。针对相对贫困日益突出的新情况，政府部门通过政策调整进行了回应。2008年，国家作出实行新的扶贫标准和重点提高农村贫困人口自我发展能力的决定，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。在深层意义上，这项政策调整实质上意味着贫困政策关注点的显著变化，即从关注区域到关注群体，并对生存性贫困人口与发展性贫困人口实行不同的政策。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就对这两类群体分别提出“重点提高农村贫困人口的自我发展能力”和“对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助”的差异性政策。从政策演变的角度看，这项政策变动是有战略调整意味的，即“标志着我国扶贫开发进入一个新的阶段，由主要解决绝对贫困人口的温饱问题转向对农村没有解决温饱的贫困人口、低收入人口全面提供扶持和帮助。扶贫工作实际上形成了开发式扶贫与救济式扶贫两轮驱动的新格局”。

随着经济社会发展、人口老龄化进程加快、土地制度改革及劳动力乡城流动，农村传统养老保障功能明显弱化。2010年，第六次全国人口普查数据显示，60岁及以上人口占全国总人口的13.26%，乡村人口比例达到50.32%，2016—2040年将是人口老龄化急剧加速的时期，农村地区人口总抚养和老年抚养比将显著提升，农村居民晚年基本生活将受到严重威胁。为实现2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标，2009年6月24日，国务院第70次常务会议审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称指导意见），并决定成立以张德江副总理为组长的国务院新农保试点工作领导小组，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）的试点。《指导意见》中提到，“新农保是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策”。那么，现行的新农保政策究竟有没有减贫效应。若有，体现在何处。或者是在多大程度上发挥了作用。

二、文献综述