农村经济增长政策的扶贫效应分析

肖唐镖、石海燕

（400031重庆市西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心）

内容摘要：近十多年来，政府的农村经济增长政策与扶贫项目之成效如何。本文对12个扶贫样本村调查资料的定性分析发现，不同类型的扶贫项目和政策在不同村庄有的成功，有的失败，并呈现“规律性”效应，即：投向改善村民生产生活类的项目呈现正效应，而直接投向生活的产业发展类项目呈现负效应。这与扶贫项目决策与执行机制的非民主与责任流失，以及宏观政策在扶贫效应上的非匹配等问题密切相关。

关键词：政府扶贫经济增长扶贫效应政府绩效

一、引言

“1995年至2004年，我国农村贫困人口从6500万减少到2610万，减少了一半以上，贫困发生率下降到2.8％。贫困地区的基本生产生活条件有了很大改善，到2004年，592个国家扶贫开发工作重点县中95％以上的贫困村实现了通公路、通电、通电话。”[①]贫困地区的这种变化，原因究竟何在。其中，有多少贡献来自政府如其所推进的经济增长政策呢。或者说，政府的扶贫政策与行为、尤其是政府所推进的经济增长政策对农村贫困的缓解，究竟起到了多大的作用。其作用发生的机理是什么。上述问题将我们引向政府的扶贫政策与行为分析。实际上，近年来学界对政府的扶贫政策与行为已给予越来越多的关注。比较一致的意见是：中国在减少贫困方面所取得的巨大成就在很大程度上得益于快速的经济增长；但经济增长的减贫作用却由于收入分配的恶化和农民收入增长乏力而不断减弱。[②]有学者认为，中国农村改革20余年以来，政府一系列农业政策对促进农村贫困人口脱贫、缓解农村贫困产生了积极影响。其中，产生正面影响的重要农业政策主要有三类：第一，实施家庭承包制政策对农村减贫的影响；第二，农产品价格体系改革对农村贫困的影响；第三，农业和农村产业结构调整政策对农村减贫的影响。[③]从宏观层面看，情势或许如其所云。但是，在具体实践中，情况可能要复杂得多。有研究者就曾指出，在一些地方，扶贫“新项目年年有，上马十轰轰烈烈，经营时冷冷清清，效益上惨惨淡淡，导致大量的扶贫开发资金沉淀流失，‘造血’机制难以形成。”[④]值得注意的是，有学者对移民扶贫项目研究本身提出了批评：至今很多研究项目仅泛泛地说明了移民是如何从扶贫项目中受益的，但是没有详细地说明是谁真正从中受益；而且，缺乏对政府政策的研究。[⑤]如在笔者参与调查的12个样本村中，政府实施的扶贫政策与项目之效果并不一致，甚至出现严重分野，有的得到村民良好评价，有的则徒增负面反映。令我们感兴趣的是：

为什么有的项目和政策会成功、有的却失败了，其原因何在。本文即试图以12个村的田野调查资料为基础，讨论政府促进农村经济增长政策与农村贫困缓解之间的关系。

二、扶贫政策与项目的总体效应

1、调查样本村呈现

样本资料来自2006年世行项目进行的田野调查，采取多阶段抽样与立意选样相结合的方式，选择云南、甘肃、四川、内蒙古、江西、江苏六个省，在各省分别选取两个扶贫样本村。各样本村的基本构成情况见表1。

2、扶贫政策与项目的效应评估

《中国农村扶贫开发纲要（2001一2010年）》提出坚持开发式扶贫的方针，即：“通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力。”这要求政府不仅要对贫困农户救济，还要使村庄具备自我发展的能力。因此，对政府扶贫政策和项目的绩效考察，可以分别针对政策与项目的直接响应和村庄自我发展能力而展开。

（1）扶贫项目的效果