要发挥耕地保护中的农民主体作用

安徽大学中国三农问题研究中心张德元

据报道，自2009年以来，江苏、湖南、湖北等地相继成立了农民耕地保护协会，充分调动农民保护耕地的积极性，发挥农民在耕地保护中的主体作用，取得了积极的效果。这是中国耕地保护制度创新史上的一次有益探索，意义重大，值得肯定。众所周知，当前中国耕地保护实践陷入了市场和政府双重失灵的困境，其原因是多方面的，但其重要原因之一是耕地保护中的农民主体缺位。

伤不起的主体缺位

所谓耕地保护中农民主体缺位是指，在中国农村的绝大多数地区，农民是现行耕地保护制度的被动接受者，主观上缺乏耕地保护的自觉意识，客观上也缺乏耕地保护的话语权，耕地保护实践是一场政府自导自演的“独角戏”。这种政府一家“包打天下”的耕地保护机制已经使中国的耕地保护实践付出了沉重代价。

首先，农民主体缺位导致农民自绝命根。土地是农民的命根子，理论上讲，农民应该是珍惜耕地的。可是，理论是理论，实践是实践。实践中，由于没有明确农民在耕地保护中的主体地位，或者说政府有时虽然也强调农民有保护耕地的责任，却没有赋予农民保护耕地的充分权利；耕地保护具有很强的外部性特征，属于经济学上公共品范畴，它要实现的是社会利益的最大化；在市场经济条件下，农民个体利益目标与社会利益目标不可能总是一致的，当二者发生冲突时，农民作为理性人必然以追求个人利益最大化为第一选择。当耕地保护的政策体系并不真正把农民纳入耕地保护主体范畴时，农民当然也不把自己当作耕地保护主体。农民不把自己作为耕地保护的主体，就不会有保护耕地的意识，更不会付出保护耕地的行动，反而会以身试法，据统计，仅1999年至2006年，个人土地违法案件就达893101件，占同期土地违法案件总量的77%，涉及耕地面积9.6万公顷。

其次，农民主体缺位导致政府逆向行事。我国的耕地保护制度规定地方政府是耕地保护的主体，可奇怪的是，我们不难发现，大量的土地违法案件正是地方政府所为，即地方政府在耕地保护实践中常常是逆向行事。何以如此呢。其他原因暂且不论，在耕地保护制度设计中，缺乏对地方政府的约束机制是重要原因。在耕地保护实践中，对地方政府的约束不外乎来自上面或来自下面，自上而下看，中央与地方是委托代理关系，中央对地方有监管的权力，可是中央与地方信息不对称，地方政府占有信息优势，这就必然使得中央对地方政府监管乏力；自下而上看，农民没有被现行制度纳入到耕地保护主体范畴，当然也就不可能对地方政府形成约束；如此，地方政府在耕地保护实践中就“天马行空，独来独往”了，可以非常便捷地实现其“上有政策，下有对策”的行为目标。

最后，农民主体缺位导致官民冲突不断。现行制度没有把农民纳入耕地保护主体范畴，这就不能形成地方政府与农民之间的利益协调机制，当耕地保护实践中地方政府与农民之间发生利益冲突时，矛盾就难以化解，大量的土地纠纷上访事件就是因此而在基层逐步发酵出来的。2011年3月，中央农村工作领导小组发布消息称，农民上访事件中涉及土地问题的比例约占40%。国土资源部2011年8月的通报称，从国土资源部所受理的土地上访线索中发现，群众集体上访比重较大，增势明显；2011年上半年，国土资源部受理的集体上访分别占来访起数与人次的28.3%和65%，同比增加57.5%和62.8%。

谁让农民主“消失了”。

中国是社会主义国家，农民是国家的主人。在社会主义新农村建设实践中，农民是农村建设的主体力量。在农业生产中，农民是耕地的占有和使用者。理论上讲，农民理所当然地应该成为耕地保护的主体之一。可是，在耕地保护实践中，何以在中国农村普遍出现了农民主体缺位的现象呢。