上海自贸区现状：现实困境和突破方向

在2013年9月挂牌建立的上海自贸区，迄今已走过了一年半的时间。上海自贸区曾经被国务院和上海市政府寄予了很高的期望，要求其能够对中国的全面深化改革探索出可以复制的经验。建立伊始，上海自贸区也经历了一段热闹，它的版图也从原有的22多平方公里扩展到了目前的120多平方公里，陆家嘴、外高桥、金桥、张江等几个浦东开发早期建立的开发区和在其后陆续开发的洋山保税港区和浦东机场保税区都已囊括其中。但是，一个难以否认的事实是，上海自贸区离它的预期目标还有不小的差距，随着时间的推移，它的光环正在淡化，人们对它的期望也在降低。

按照上海市委书记韩正和市长杨雄在多个场合的讲话，建立上海自贸区的目的，并不是希望它能够为上海的gdp发展增加多少贡献，而是希望通过自贸区来为政府管理市场提供新的、可以复制的模式，并在条件成熟的情况下对外推广。上海自贸区管委会对区内企业实施的是负面清单管理制度，这可以有效地提高企业设立和运作的效率。在上海自贸区开设之前，国务院曾提请全国人大常委会在自贸区暂停执行《外资企业法》、《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》，这显现出一个重要的信号，外资进入上海自贸区内将完全按照中国所提供的国民待遇，不再设立专门针对外资的审批程序，并且在多个领域放宽了我国专门针对外资的进入领域。

但问题在于，在上海自贸区暂停执行这几项法律期间，特别是在推行负面清单制度以帮助企业减负的同时，国内其他地方也已在推进此项改革。此项由国务院持续推进的以简政放权为目标的改革，在一年多的时间里持续地取消和下放了500多项行政审批事项，这项改革的推进，使全国各地原来被行政审批压抑的市场活力得到了释放，但在客观上也冲淡了上海自贸区能够显示的改革成效。这里不能不指出的一点是，上海自贸区引以为骄傲的负面清单模式虽然已经推出第二版，但它的很多内容只是将原来为国家政策限制某些资本进入的行业照搬到了负面清单之中，拓宽的空间比较有限，因此形成了负面清单过长的问题。按照中央的部署，接下来省级政府要制订责任清单并向社会公布，它将使市场主体获得更大的市场准入空间，它们的出现，将对上海自贸区的负面清单形成更大的挑战。

那么，上海自贸区能不能主动将负面清单缩短呢。正是在这方面，上海遭遇了一个现实的困境。今天的改革，已经不是30多年前改革开放起步时的状态，对现行法律的任何突破都需要按法定程序进行，而不能干了再说。这里需要提起一桩现在几乎已经被遗忘的事实，一年半前上海自贸区建立前夕，国务院向全国人大常委会提请暂停执行的法律一共有四项，除了上述三项以外，还有一项是《文物保护法》。

按照当时的设想，上海自贸区准备设立中外合资的文物拍卖行，但这与文物保护法产生了冲突。但是，这一要求在全国人大常委会却未能通过，不管全国人大常委会否决的理由是什么，这其实已经给上海自贸区的发展埋下了阴影，它深刻地表明，上海自贸区要缩短负面清单以释放更大的市场空间吸引中外投资，其面临的难度是不小的。

值得注意的是，上海自贸区获准暂停执行的三项法律都涉及外资，这体现了上海自贸区在吸引外资进入方面的期待，而取消这些法律所设置的政府审批关卡，也有利于方便外资的进入。中国在吸引外资方面曾经创造了很大成绩，30多年的改革开放中，外资成为推动中国经济上升的一股重要力量。