电力体制改革20年的政策演化

中国社会科学院经济政策研究中心副主任冯永晟

如果把1997年初国家电力公司的成立看作中国电力市场化的开端，那么中国电力体制改革已经走过近20年的历程。一般认为，20年的历程可大致分为三段。第一阶段从1997年至2001年，电力行业迈出了政企分开的实质性步伐，政府管理部门与国家电力公司开始理顺关系，并探索各自运作机制；第二阶段从2002年至2014年，是落实《电力体制改革方案》，即5号文的过程；第三阶段自2015年《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）开始，电力体制改革在全面深化改革的背景下进入了新的探索阶段。三个阶段虽各以重大改革决策为标志，但它们间的内在联系却无法通过时段划分体现出来，本文则是要提供一种对20年电改政策演化的解释，以帮助大家更好地理解电改所处的位置、面临的问题，以及未来改革调整的方向。

一、国家电力公司与5号文

电力市场化的起步有着深刻的体制背景。改革开放之后至20世纪90年代初，国有企业改革一直是经济体制改革中心环节，不过随着政企关系的深刻变化、非公有制经济的繁荣发展和市场环境的急剧变化，国有企业整体开始陷入经营困难。针对这一局面，1993年的十四届三中全会确定社会主义市场经济体制的改革目标，并做出进行国有经济布局结构战略性调整和加强国有企业现代企业制度建设的重大决策；十五届四中全会时，国有经济布局结构战略调整的思想更加清晰。从90年代中期开始，在国有经济“有进有退”的基础上，电信、电力、石油、石化、民航等领域内均实施了旨在增强国有经济控制力的战略性重组和现代企业制度建设。从这个意义上讲，彼时的电力体制改革是全国整体国企改革的一部分，是顺应社会主义市场经济体制改革的要求。相应地，电力体制改革的主要问题是，如何推进

电力行业的政企分开，如何通过企业和市场而不是指令和计划来促进电力发展。

电力体制改革的另一面是转变政府管理职能和推进政府机构改革。其中，对电力产生重要影响的关键改革包括财税体制改革，以及中央与地方事权划分改革。1994年实施的分税制改革极大地调动了地方和企业的积极性，有力推动了地方和企业电力投资的增长。由于地方和企业投资主要集中在电源建设，它们与国家电力公司之间在利益分配方面不可避免地形成了现实和潜在的冲突，这在很大程度上构成了“二滩弃水”的一个深层次原因。不过总体而言，这些改革对于推进整体经济体制的市场化是有巨大作用的。财政支出改革也在与国有企业改革协调推进，目的是让企业真正成为自负盈亏的市场主体。国家财政在取消对国有企业直接补充资本金的基础上，也在大幅压缩给予国有企业的直接亏损补贴（到2003年，5号文实施时，这一补贴完全停止）。同时，中央与地方的事权也伴随着分税制而相应调整（但这种划分并未制度化和法制化，给后来中央与地方的能源和电力管理体制带来一些不利影响）。就这些政府领域内的改革而言，电力体制被推到了不得不改的位置，也可以说，国家电力公司是必然要成立的。