自然资源资产管理体制演进四个阶段、存在五大问题及改革国家自然资源资产管理体制的基本设想

党的十八届三中全会明确提出要“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，这是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。自然资源资产是指产权主体明确、产权边界清晰、可给人类带来福利、以自然资源形式存在的稀缺性物质资产。自然资源资产管理体制，是关于自然资源资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管理方式等方面的基本制度体系。目前我国自然资源资产管理体制尚不健全，所有权仍不到位、权益不落实等问题突出，亟待从理念认识、组织架构、权责分配、监督问责、配套制度等方面加快改革，积极稳步推进我国自然资源资产管理体制改革。

一、我国自然资源资产管理体制演进大致经历了四个阶段

第一阶段（1949－1978年），自然资源资产管理体制缺失阶段。这一时期尚未出现资源资产管理理念，资源配置靠行政划拨，资源无偿使用。

第二阶段（1978－1990年），自然资源资产管理体制探索研究阶段。属资产管理的萌芽期，尽管国家从制度上提出了所有权、使用权分离，提出了有偿使用制度，但在实际中并未真正实施。

第三阶段（1990－2010年），自然资源资产分散管理体制逐步形成阶段。这一时期初步形成了目前自然资源资产分类管理的体制，资源有偿使用制度得以全面推进，要素市场建设步伐加快；由于不同资源资产化步伐不一，因此体制呈现分类分级、相对集中、混合管理态势，但并未设立专门的资源资产管理机构。第四阶段（十八大以来），自然资源资产管理体制进入全面深化改革阶段。十八届三中全会决定提出要“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者”，对我国自然资源资产管理体制改革提出了新要求。

二、目前我国自然资源资产管理体制存在五大问题

一是政府市场关系未理顺。突出表现在。将资产管理（确保保值增值）与资源监管（规制市场失灵）混为一谈；有偿使用范围有待扩大，出让方式有待完善，市场化出让程度低（如海域使用权）；资源市场化定价机制不健全，资产价值评估制度不完善；缺乏全国统一的资源交易体系和交易信息平台。

二是管理主体不到位，权益未落实。所有者权利谁来行使不清晰，如国有土地所有权由国务院行使，实际中由地方政府资源管理部门代为行使，导致所有权与管理权不分，极易造成资产流失；再如部分重点国有林区名为国家所有，实践中却沦为地方和企业自管自用。

三是组织架构不合理、效率低下。机构分散、条块分割、多头管理问题突出，综合协调效果不佳，导致重复建设、资源浪费、信息不畅、信息打架、互相扯皮等问题严重。

四是权力分配不合理，央地关系未理顺。中央与地方政府管理目标与绩效的差异性，导致委托代理机制失灵；央地财权事权不匹配，中央审批事项多，事中事后监督管理常不到位；同时，资源收益分配在各级政府并不合理，资源所在地政府往往承担更多事权。

五是监督与问责机制不健全。重资产处置、收益管理，轻后期监督管理问题严重；内部监督为主的多元监督体系未建成；责任追究制缺位，处置不力、违法成本低。

三、改革国家自然资源资产管理体制的基本设想

（一）关于改革目标