宿迁市医疗卫生体制改革研究

清华大学公共管理学院《宿迁市医疗卫生体制改革研究》课题组于2006年6－7月，对宿迁市医疗卫生体制进行了为期四周的全方位考察。在此基础上，课题组认为，宿迁医疗卫生体制改革是一种积极的尝试，其经验与教训对经济欠发达地区，乃至全国的医疗卫生体制改革都具有重要的借鉴意义。

一、改革的背景及相关准备

宿迁市医疗卫生体制改革是政府在财政压力极大背景下，寻求与市场经济相适应的医疗卫生体制的过程。改革前管办不分、医卫不分、医防不分、医药不分，医疗资源严重匮乏，医疗供需矛盾突出。同时，政府财政负担沉重，公立医院机制僵化，乡镇卫生院生存艰难，三级卫生防保体系名存实亡。

医卫体制改革是宿迁市场化改革的重要组成部分，理论准备比较充分，主动创新受到了上级政府的大力支持。地方政府对公共卫生和医疗服务概念进行了重新阐释，将医疗服务与公共卫生分开，并且明确了二者的不同属性。在此基础上界定了政府与市场、不同层级政府的责任、权利与义务。

二、改革的思路、内容与过程

（一）改革的思路

改革的整体思路是“理顺体制、盘活存量、借助外力、引进竞争、加快发展”。

理顺体制，即明确政府与市场在医疗与卫生服务提供中的分工。市场办医疗，政府不再直接生产医疗服务，政府的主要职能是发展公共卫生事业和对医疗服务的安全性和有效性进行监管；盘活存量，即将原有公立医院的存量资产置换，由单一的公有制向混合所有制转变；借助外力，即由封闭走向开放，吸引外部的人、财、物来增加当地医疗服务的供给；引进竞争，即给予各种类型的经济主体以平等的机会。

（二）改革的内容

改革目标在于重构以“四大分开”与“四大转变”为主要特征的新型医疗卫生体制。

四大分开为“管办分开，医卫分开、医防分开、医药分开”。管办分开，指从办医主体上把办医者与管医者分开。政府不再直接开办医院，政府主要职责在于监管医院；医卫分开，指在将医疗与公共卫生属性分开的同时，将二者服务的生产分开。市场提供医疗服务，政府提供公共卫生服务；医防分开，指将医疗与防保两类不同性质的机构分开；医药分开，指从利益上把医和药两个行业分开。

四大转变指政府由补贴给供方向补贴给需方转变，定点医疗服务向自由选择转变，实物补贴向货币补贴转变，暗补向明补转变。

改革的实质是政府与市场的专业化分工，即医疗服务以市场提供为主，公共卫生以政府提供为主，政府对贫困者购买医疗服务提供资助。

（三）改革的过程

在沭阳县成功试点的基础上，宿迁市进行了以下的制度创新。

首先，改革防保体制。政府将乡镇防保职能从卫生院中分离出来。乡镇卫生院由政府举办，主要承担疾病预防、健康教育、卫生监管等公共卫生的职能，不从事一般医疗活动；乡镇医院由市场举办，从事基本的医疗服务。改革后，“一乡两院”的格局开始形成。防保体制改革的目标是构建“以市疾病控制中心为龙头，县疾控中心为骨干，乡镇防保所为基础，村级防保员为网底”的四级防保体系。其次，改革卫生监督体制。宿迁市推行综合执法，将卫生系统内原属于医政、防疫、妇幼保健等部门的监督职能集中起来，形成一个独立的执法主体。综合执法明确了监督分工，增强了监督力度。第三，改革医院体制。改革包括盘活存量和扩大增量两个层面。盘活存量指原有公立医院和卫生院的改制。扩大增量指放开医疗市场，鼓励民营医院发展。至2006年7月，宿迁市对全市乡镇以上135家医院中的134家进行了产权置换，单一公有制开始向混合所有制转变。政府采取了“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的举措，为民营医院创造了良好的发展环境。改革的配套措施相对健全，改革后的监管有所加强。