我国乡村治理改革回顾与展望

一、乡村治理改革的回顾

1.乡村治理的含义

一般地说，乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动。乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体。在乡村治理活动中，治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系，构成了乡村治理机制。

乡村治理的基本目标是维护乡村社会的基本公正、促进乡村社会的经济增长以及保障乡村社会的可持续发展。乡村治理活动要向乡村社会提供以下公共物品：（1）乡村社会的安全与秩序;（2）乡村社会的基本平等，包括乡村社会的基础教育、居民健康保障、低收入人群扶助、养老计划支持等;（3）对农业生产的必要支持，包括农业科学技术的普及应用、农产品市场开拓与价格稳定计划以及农业生产基础条件的改善等;（4）乡村社会的基础设施;（5）乡村地区的环境保护等。

广义地说，乡村治理机制包括以下内容。（1）乡村治理权威机构的产生方式，其中可能的方式包括民主选举、上级派出、民间协议产生等;（2）乡村治理权威机构中政府机构和其他准政府机构、民间机构之间的关系;（3）乡村治理中的财政关系，包括财政收入的筹措方式和财政支出使用的基本规则等;（4）乡村治理机构的基本职能与部门分工等。

鉴于乡村财政关系、乡村社会保障以及乡村农民专业合作社等问题多有专门研究，本文将只是在必要的情形下扼要地涉及这些内容。本文讨论的主要内容包括：（1）我国乡村治理基本方式的历史沿革，特别是改革开放以来我国乡村治理的变化;（2）我国乡村治理的现状分析与评价，特别是关于我国乡镇机构改革和村民自治工作的现状的分析;（3）我国乡村治理的未来趋势。

2.乡村治理改革的背景

（1）改革前的简要回顾

1949年新中国成立以后，政府开始大规模没收地主土地，将土地分给了无地和少地的农民，建立了一种分散的小农土地所有制。这种制度没有实行多久，到1953年底，中国政府开始在农村推动合作社运动，主要依靠行政命令建立农业合作社，形成了土地的集体所有制。到1956年，全国不再有分散占有土地的小农，几乎所有农民都成为集体合作社的成员。1958年，中国政府又开始在农村大规模建立“人民公社”，从生产、交换和产品分配等方面全面控制了农村经济，农民不再有自主生产和交换的自由。

在合作社制度之下，土地和其他重要生产资料归社区居民共同所有，但社区成员退出这个结构的权利受到极大限制;社区的共同财产没有在财务上归于每个成员的名下。社区大小的范围在1978年之前的大部分时期被限制在一个或几个自然村落，社区之间的财产与产品不能无偿转让或调拨。农业生产合作社的产品分配部分地依据社区成员的劳动量，部分地依据社区成员的家庭人口数量。但由于集体生产活动中对社区成员的劳动贡献很难实现监督和计量，导致生产合作社中普遍存在“偷懒”现象。这是合作社产出效率低的主要原因。合作社生产在粮食满足社区成员分配需要之后，余粮统一由国家收购。此外，合作社还向国家交纳“公粮”，相当于国家向农业合作社征收一种资源税。