不合理上访与信访体制改革研究

不合理上访是上访者提出非正当的、过高的诉求或者在上访过程中使用偏离信访制度文本规定的上访方式的上访行为。它主要表现为谋利型上访、全能型上访、过激型上访和精神病上访等四种类型。近年来，不合理上访呈现不断蔓延之势，给信访工作带来诸多不利影响。为改变这一局面，需要建立信访分类治理体系、改革信访考核制度、整合信访机构资源和矫正过于泛滥的权利话语。

近十多年来，我国社会转型步伐加快，社会矛盾冲突加剧，全国信访总量长期处于高位运行态势。对于当前的信访治理困境，学界主流的解释都认为是由于利益表达机制不健全、信访渠道不畅导致的。他们都将目光聚焦于维权型上访，[1]关注那些在维权过程中遭遇诸种困难和阻碍的上访者，并由此衍伸出对现行利益表达机制的批判。我们承认，现实当中确实有很多上访者在维权时遭遇了各种挫折，有的甚至为此而付出了沉重代价。不过，我们也应看到，同样有一些上访者在上访过程中屡屡获利，甚至将上访作为一种职业或者谋生手段。[2]p188这些不合理的、谋利型的上访者在当下社会中不仅没有减少，反而呈现不断蔓延之势。[3]日渐蔓延的不合理上访已经严重影响了信访治理工作的绩效。大量的资源被投入于“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”的维稳“怪现状”之中。这样的维稳方式又反过来进一步刺激和滋生了更多的不合理上访，形成恶性循环。因此，对当前信访治理困境的研究，就不能仅仅局限于维权型上访或者合理的、正当的上访行为，而应将不合理上访纳入研究视域。如此，方能为信访问题提供一种全面的、客观的解释路径，才能制定出科学合理的对策措施。本文先探讨了当前不合理上访的诸种表现，尔后分析不合理上访生成和蔓延的内在逻辑，进而提出改革信访体制、走出信访治理困境的对策建议。

一、不合理上访的表现

所谓不合理上访，指上访者提出非正当的、过高的诉求或者在上访过程中使用偏离信访制度文本规定的上访方式的上访行为。国务院2005年颁布的《信访条例》第三十二条第三款对不合理上访及其处置方式做出了明确规定：“请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。”在现实中，不合理上访主要表现为以下几个方面。

（一）谋利型上访

谋利型上访有两层含义，一是跟维权型上访相对，指积极主动地争取和谋求利益的行为，从而区别于在自身利益遭受侵害后为了维权而上访的行为，这是其中性层面的含义；二是特指某些以谋求不正当、不合理甚至不合法利益为根本目的的上访行为，这些上访者往往将上访当作一种谋利的手段。上访的目的就是为了捞取钱财或其他资源。在本文中，我们尤其关注后一种含义的谋利型上访。