政府违法用地行为成因与对策

根据国土资源部的数据显示，涉及地方政府和政府为违法主体案件的土地面积，占到了被查处违法用地面积的80%。当前发生的土地违法案件中，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导。因此，探讨违法用地过程中的政府行为，对从源头和根本上治理违法用地行为具有重要的意义。

一、违法用地过程中的政府行为概述

违法用地过程中的政府行为（在此称作政府违法用地行为），其含义是指政府这个特殊主体，在审批、使用、监督执行等各个环节，违反法律各级人民政府及其各部门。

政府违法用地行为与一般的公民、法人或其他组织土地违法行为相比较具有行政行为方面的特征，其主要形式：

一是政府违法用地行为的行政性。大量地、频繁地运用行政手段。实践中，地方政府极易凭借其权威性，通过发布文件、纪要、领导讲话等形式，出台与土地管理法律法规相违背的政策性文件，注入下放土地审批权、非法低价出让国有土地使用权等，具有浓重的行政性。

二是政府违法用地行为的强制性。地方政府作为当地的最高行政机关，为了一时的政绩或地方局部经济的发展，很容易强令企业或下级政府违反土地管理法律法规，诸如修建道路、兴建农贸市场、兴办观光休闲产业等，具有典型的强制性。

三是政府违法用地行为的随意性。有的地方政府违法用地行为并无章法，而是根据自己的主观意愿行事，对自己经济发展有利就干，不利的就坚决不干，诸如为了招商引资，任意减免土地税费，个别甚至干脆免费供地，根本不受什么法规拘束，具有较大的随意性。

四是政府违法用地行为的公开性。地方政府及其职能部门应该说对土地管理法律法规与政策的了解的，而且比一般的群众要深刻得多。但是，地方政府这个特殊的主体，为了发展经济，有的就是置土地管理法律法规及其有关政策于不顾，以致公然非法转让倒卖土地，非法占用耕地，往往伴有集体开会研究、召开动员大会、发布招商广告等行为，具有广泛的公开性。

五是政府违法用地行为执行难。由于此类违法用地行为大都属于政府行为，因此，即使在违法用地过程中被执法部门及时发现，也不能得到有效的制止，完全建成后，查处拆除时，又要依赖于地方政府，其难度可想而知。

二、政府违法用地行为的成因与根源

政府违法用地行为的原因是深层次、多方面的。大规模地招商引资，通过多出政绩达到仕途升任，以及通过主导违法用地达到权力寻租，这几乎成了众所周知的主要原因。追根寻源，有以下几点：

一是地方政府过多地直接插手、参与经济领域。政府对于经济领域的管理，主要应该是宏观调控、规范引导、提供公共服务、监督检查及相关行政管理。对于企业投资建设，除国家项目外，主要应由企业自己考虑，政府不应直接参与和干涉。而一些地方政府却直接插手、参与经济领域，热衷于招商引资。上级政府对下级政府政绩考核的标准，有相当一部分是经济指标。为了完成经济指标，地方政府想方设法加大招商引资力度，甚至层层下达引资指标。招商引资之后，紧跟着就是想方设法为其提供土地。由此造成涉及地方政府的违法用地大量发生，进而引发腐败问题的发生。

二是对地方相关领导缺乏有效的问责制。当前土地违法量大面广，除农民宅基地属个人行为外，几乎都与当地领导存在关联，或口头同意或支持默许，或暗中运作或私下指示。由于手法隐蔽，违法批地者往往不认账。用地者因为得到当地政府的关照，也不漏半点口风，使违法批地的证据难以查实。现行的处分规定，要求必须以查清批地者得违法事实并取得证据作为前提，而没有领导对本地所发生违法用地必须承担责任的问责制，得不到应有的惩处。