行政体制改革的“表”与“里”

宋世明

2013-3-15：38：49来源：2013-3-1新华网

刚刚闭幕的党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。从全会公报的内容看，这次改革突出了政府职能转变这一核心，在简政放权、减少微观事务管理、更好发挥市场和社会作用方面，提出了一系列重要举措。这是本轮改革不同于以往的一大亮点。行政体制改革是一项系统工程，包括政府职能转变、组织机构调整、运行机制完善、行政流程优化、管理方式创新、行政权力制约等多方面内容。在这些内容中，政府职能是深层次的、管根本的。只有把转变政府职能切实向前推进，组织机构调整等其他方面改革才能取得实质性突破，才更有意义。

一、机构改革是行政体制改革的“表”

自１９８２年至２００３年，党中央、国务院的有关文件中往往以机构改革来指代行政体制改革。１９８２年１月，邓小平同志指出，“精简机构是一场革命”。１９８８年、１９９３年、１９９８年制定的三个国务院机构改革方案，都涉及机构职能、运行方式等内容。如：１９９８年２月，党的十五届二中全会和随后的九届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，提出机构改革的主要任务是转变职能、调整分工、完善公务员制度，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。显然，在这一时期，机构改革一直是行政体制改革的“代名词”。

２００３年２月，党的十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，随后十届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，

明确把行政管理体制改革与机构改革区分开来。２００８年，党的十七届二中全会分别审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同样对二者作了区分。

由于在很长时期内，我们常常以机构改革来指代行政体制改革，结果给人们造成一种片面认识，即行政体制改革就是机构改革。只要一提到行政体制改革，人们想到的往往就是政府机构的调整，关注的也主要是机构的撤立分合。实际上，政府组织机构只是履行政府职能、承担政府责任的载体，是政府的“表”，政府机构改革也只是行政体制改革的一项内容，尽管很重要，但远不能反映行政体制改革的内在本质和核心，更不能代替行政体制改革。

二、政府职能转变是行政体制改革的“里”

政府职能是政府适应特定时期社会需求而被赋予的特定使命，是政府需要发挥的功能和承担的责任。与有形的政府机构不同，政府职能是无形的，却是行政体制的核心，因为政府职能是设立政府机构的依据，是政府投入资源、维持运转、开展工作的目的所在。如果一个政府机构履行的职能被取消，该机构便没有存在的必要；如果一个政府机构的职能被削弱，其规模必然要缩小，人员必然要裁减。可以说，政府机构是“庙”，政府职能是“神”。不信神，就不用建庙，更不需要请和尚。因此，政府职能转变是行政体制改革的核心，是行政体制改革的“里”。

我国对于转变政府职能重要性的认识经历了一个逐步深化的过程。早在１９８４年，党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》便提出，要实行政企分开，正确发挥政府机构管理经济的职能。１９８７年党的十三大报告指出，“这次机构改革必须抓住转变职能这个关键”。１９９３年的《政府工作报

告》提出“要围绕转变政府职能这个中心环节”。此后，在党的十五大报告以及几届政府工作报告等重要文件中，都强调要转变政府职能。２００８年通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步明确，深化行政管理体制改革要以转变政府职能为核心，突出了职能转变在行政体制改革中的核心地位。