中国土地利用总体规划存在的问题及解决措施

、现行土地利用规划体系的几点不足我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土

地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了

全国、省、市、县、乡五级土地利用。它的主要特点是层次

性强，结构严谨，赋有明显的行政色彩，非常便于实施与落

实。但由于受到整个国家经济体制的影响，再加上其规划本

身的针对性和时效性，难免也存在一定的局限性，主要表现

在各级规划的职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划协调与衔接性差等。

（一）各级规划分工不够明确

我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市（地）、

县（市）、乡五级，从国家的角度看，国家级的土地利用总

体规划越细，规划的适用性越低。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划，县级土地利用规划主要应注重用途的分区，

而乡级规划应注重落实。事实上，在我们审批用地时，主要

依靠的是县乡级规划。其实，对于面广量大的用地项目，全

国和省级的土地利用总体规划只能实现数量控制，而不能在

图上进行具体控制。目前，在我国土地利用规划体系中明显

存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象，各级规划

的核心职责分工及编制内容不够明确，不利于规划的实施。

（二）规划的协调与衔接性较差在我国规划体系中，客观上存在着既相互依赖又各有侧

重的发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、

城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空间规划系列，在不同地域层次的空间规划之间，也有一个需

要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。当前，

核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不够，尤其是两能土地利用总体规划与城市总体规划，土地和

总体规划的图件比例尺、图件现实性与用地规模指标及用地界线等，与城市总体规划的矛盾较大。同时，土地利用规划

体系内部协调性也较差，各级总体规划与其相应的专项规划

之间的定位、定量、定性、定序四个方面的协调明显不够，

尤其是总体规划与基本农田保护区规划、土地开发整理规划

之间的协调，在许多方面图、数与实地相矛盾，不便于规划的实施。

（三）规划体系不够灵活

主要表现在土地和规划的种类较多，全国规划体系千篇

一律，规划形式死板，不便于规划操作，各级政府没有一定

范围内灵活编制和实施规划的自主权，规划编制不能做到因

地制宜。同时，存在重复性规划的现象，规划问的宏观、中

观、微观衔接性较差。

二、国内外规划体系的借鉴与启示

（一）国外土地利用规划体系的借鉴与启示

1、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系

分为三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划，用地增长管理规划主要是对建设用地加强

管理，控制市区规划的一种方法。六个层次的规划是国家级、

区域级、州级、地区级、县级和市镇级。美国的全国土地利

用总体规划目前还没有搞出来，联邦土地管

理局曾想编制，

但由于各州的意见不一致，至今尚未成功。国家级的专项规

划已搞了一些，如全国自然保护区规划等；区域级是跨州的

土地利用规划，在美国开展较早，其规划的范围可大可小；

州级规划主要是控制州内土地利用。各州的做法不尽相同，

不少州是州、县同步进行，但有些州是先搞县、市规划，然后综合成州级规划；地区级是按自然界限规定范围，一般包括几个县，县级规划是美国土地规范中一个重要的层次。其

注重资源经济情况的分析和用地分区的划定，大部分县已进行了规划；市（镇）级规划的内容比较具体，属城市规划，

并有相应比例尺的规划图。

2、德国的土地利用规划体系。德国从联邦议院到乡政府，

从大城市到乡村，都已形成了规划体系。按照城市的作用和

影响，将整个国家分成不同层次的规划区，不同层次规划区