行政复议组织形式与运行方式的研究和探索

还需深入研究。

一、我国行政复议制度发展现状和改革的必要性

我国行政复议制度经历了一个曲折发展过程，上世纪五十年代后期到六十年代初，行政法规对行政复议有了规定，称为“申诉”、“复审”、“复验”。“文革”期间，行政复议制度实施陷入停滞。八十年代，随着法制化进程的加快，行政复议制度得到了恢复和发展。《行政诉讼法》颁布后，为配合行政诉讼制度的实施，国务院于1990年12月24日通过了《中华人民共和国行政复议条例》，对行政复议作出了比较系统的规定。1999年4月29日，《中华人民共和国行政复议法》经九届人大常委会第九次会议审议通过，以法律的形式确立了行政复议制度。《行政复议法》在总结《行政复议条例》实施实践的基础上，进一步完善了行政复议制度：扩大了行政复议范围，强化复议在解决行政争议方面的主渠道作用；简化了行政复议申请程序，充分体现便民原则；赋予申请人规范性文件审查的启动权，探索对抽象行政行为的监督；明确复议机关不履行复议职责的法律责任，保障申请人行政复议权的行使。据国务院法制办统计，自1999年《行政复议法》实施以来，全国行政复议案件受案数量逐年上升，平均每年通过行政复议解决的行政争议有8万多起，经过复议，83.7％的案件没有再提起行政诉讼。行政复议制度已经成为法治政府的“助推器”、和谐社会的“减压阀”。但由于复议制度还存在的以下一些问题，导致权利救济效果和社会预期有很大差距，影响了人们对行政复议制度的信任，削弱了行政复议的公信力，很多群众不愿意或不习惯通过行政复议表达诉求，主要采取信访等方式寻求解决问题，行政复议矛盾解决机制的作用发挥的还不够充分，行政复议制度有待改革完善。

（一）机构缺少独立性，复议公正难以实现

各级政府及其职能部门的行政复议机构，作为行政复议机关的内设机构，附属于行政机关，复议活动受人为因素影响和干扰较为普遍，行政复议决定维持的多，变更、撤销的少。从2000年至2006年**市行政复议案件审理结果看，7年共受理复议案件4714件，维持2836件，占63%；撤销681件，占15.1%；变更162件，占3.6%；确认违法70件，占1.5%；责令履行义务98件，占2.1%；撤回申请746件，占16.5%；其他处理121件，占2.6%。由于复议机构和复议人员难以保持超脱和中立立场，缺少独立性，导致复议案件公正性受到影响，行政复议权威性难以树立。

（二）运行方式行政化，复议公信力受到影响

不少复议机关简单的认为行政复议只是行政机关内部层级监督的手段，复议工作混同于一般行政工作。复议办案过程只在行政机关内部进行，过程封闭，透明度差。按照现行复议法的规定，复议人员负责调查案件事实、审查法律适用、提出结案意见，逐级报本机关领导审批后作出行政复议决定。这种制度设计行政化色彩浓厚，违反了解决行政争议所需要的准司法化程序规则，难以保障当事人的平等地位和争讼对抗，难以保证复议机关的独立性和中立性，导致复议制度的公信力大打折扣。

（三）复议人员专业性不强，案件办理质量不高

行政复议是专业性很强的法律工作，需要复议人员受过系统的法律专业教育，具备一定的行政管理经验。根据我们对**市所辖区、县（市）政府复议人员的统计，八区十县（市）政府法制部门核定复议人员编制65人，实有50人，正规大学本科毕业3人，占实有复议人员6﹪；其中法律专业毕业2人，仅占实有复议人员4﹪。复议人员普遍存在法律素养不够，法律信仰欠缺，专业知识不足，居间裁判角色意识缺乏等问题。这些问题的存在迫切要求复议法对复议人员资格准入作出具体规定。