行政机关违反法定程序调取证据的司法认定

◇刘媛媛余韬

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[案情]

2013年3月17日，原告林某在居委会参加业主会议时与他人发生争执，因情绪激动，实施了拍、砸会议室中乒乓球桌的行为，致球桌受损，居委会向被告上海市公安局浦东分局报了警。3月19日，被告派出一名民警拍摄了乒乓桌受损照片。3月27日，被告认定原告有故意损毁公私财物的违法行为，对原告作出行政拘留5日的行政处罚。原告不服向法院起诉要求撤销该处罚决定。

[分歧]

对于被诉行政处罚决定的合法性审查，有两种意见：

第一种意见认为，程序合法是行政行为合法的重要内容之一，行政机关实施具体行政行为，必须遵守法定的程序、形式。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十条规定“调查取证，人民警察不得少于二人，并表明执法身份”，而该案中证明球桌受损情况的照片仅由一名警察制作，法院应当以“违反法定程序”为由，撤销被诉行政处罚行为。

第二种意见认为，本案中被告用于证明原告行为导致球桌受损情况的主要证据为照片。然而，本案中照片仅由一名警察制作，违反了“调查取证人民警察不少于二人”的要求，不能被法院所采信。法院应当以“主要证据不足”为由，撤销被诉行政处罚行为。

[评析]

笔者同意第二种意见，理由如下：

1.本案中被告提供的照片不能作为定案依据

证据需要具备真实性、合法性和关联性，才能在诉讼程序中被法院采信。其中，证据的合法性是指证据的来源、内容、形式以及取得证据的方式和程序都必须合法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第五十五条规定：“法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：

（一）证据是否符合法定形式；

（二）证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；

（三）是否有影响证据效力的其他违法情形。”《证据规定》第五十七条则进一步规定：“下列证据材料不能作为定案依据：

（一）严

重违反法定程序收集的证据材料„„”

根据上述规定，对于行政机关严重违反法定程序收集的证据，法院应当进行“非法证据排除”，不能作为判断行政行为是否合法的依据。然而，对于严重违反法定程序的认定标准，法律并没有明确。一般来说，司法实践中需要考虑行政机关取证过程中违反的程序是否属于重要程序和强制性程序，是否可能对相对人权益造成较大程度侵害，并结合具体案情加以判断。本案中，“调查取证，人民警察不得少于二人”显然属于强制性程序，其目的在于防止一人取证可能发生的疏漏或徇私枉法行为。同时，本案原告被处以行政拘留5日的行政处罚，对被告的人身权、财产权产生重大影响，理应对行政机关收集证据有更高的程序要求，防止行政机关违法行政，充分保障相对人的合法权益。因此，可以认定本案中被告违反两人调取证据的要求，所收集的照片不符合证据的合法性要求，应当在被诉行政行为合法性审查中予以排除。

2.被诉行政处罚行为应属主要证据不足

本案中，被告主要通过其提交的照片来证明球桌的受损情况，但由于照片取证程序违法，其证明效力被排除，认定原告故意毁损公私财物并进行处罚就失去了依据。然而，被告取证程序违法的情况下，被诉具体行政行为属于主要证据不足还是违反法定程序，还需加以认定。