人民银行履行国债监管职能的问题及对策建议

人民银行作为国债管理和监督部门，在规范国债运行秩序，规避国债资金风险，维护投资人权益，促进国债市场健康发展等方面发挥了重要作用。尤其

是随着储蓄国债（电子式）2006年7月1日的问世，我国国债品种逐渐丰富，国债市场日趋复杂，对人民银行履行国债监管职责的要求也越来越高。但在实际工

作中，由于国债管理机制不健全等多方面因素的制约，人民银行国债监管还存在着一些问题。人民银行如何充分发挥监管职能作用，加强对储蓄国债的管理，是当前

值得深入研究的现实课题。

人民银行履行国债监管职能中存在的问题

缺乏完善的国债法律体系，导致国债监管难作为。国债法律体系不健全，是人民银行国债监管难作为的根本原因。一是监管职责缺乏法律界定。人民银行虽有国债监督和管理职责，但没有专门的法律明确规定人民银行的国债监管地位、职责和任务，监管只能以一些相关的管理办法、发行文件为依据，严重制约了人

民银行国债监管职能的发挥。二是监管处罚缺乏法律依据。人民银行在履行监管职能时，由于缺乏法律和法规依据，对承销机构的违规行为无法进行有效的制约和处

罚，对检查中发现的问题只能以“责令整改”来处理，严重影响了监管效果。三是监管模式缺乏统一规定。人民银行对国债的监管方式、监管内容、监管指标等没有统一的模式，也影响了对国债的有效监管。

缺乏统一的国债监管机制，导致国债监管难执行。缺乏明确、统

一、独立的政府管理，导致多头管理、多重管理和规则不统一一直是国债市场发展存

在的主要问题。人民银行负责管理金融机构，证监会负责证券市场和期货市场的监管，而财政部则是国债的发行机关，对国债的发行和交易进行监管。三个部门的监

管职责不清、界定不明，一方面使国债发行流通中出现重复监管现象，浪费了监管资源；另一方面，又可能在一些领域产生监管真空，使违法者有机可乘。监管机制

不健全，影响了国债市场的正常发展，也给人民银行的国债监管工作带来了困难。

缺乏先进的监管方式和手段，导致国债监管难到位。监管方式和手段的滞后，是人民银行国债监管难到位的主要原因。凭证式国债的发行方式决定了

其发行操作的封闭性，每一个承销商都自成体系，发行计划、数额分配、发售网点等均由承销商自行决定，人民银行只能通过统计发行周报和持有量月报被动、滞后地了解发售情况，对国债监管很难做到科学、合理、及时。随着记账式国债和储蓄国债（电子式）的相继面世，国债发行正逐步走向“无纸化”、“电子化”，尽管

储蓄国债（电子式）实现了实时查询，在客观上对试点银行和中央国债登记公司起到了自动监督作用，但因国债监管电子化建设滞后，信息不畅，人民银行的监管方

式还是以实地检查和审核报表为主，难以形成实时动态监管。

缺乏有力的监督检查，导致国债监管难奏效。监督检查力度不够，影响了人民银行国债监管的成效。一是思想认识不到位。因国债发行和兑付都由承

销机构自行完成，与基层国库部门特别是县支库没有直接联系，加之近几年基层网点很少有国债发行任务，基层国库工作人员逐渐产生了“事不关己”的思想。二是

监管力量薄弱。国债监管是一项专业性很强的工作，目前基层人行专职的国债经办人员配备很少，且业务素质有待提高。三是现场检查力度不够。人民银行国库部门

担负着对国债发行兑付进行管理和监督的双重职责，但因人手少、任务重，对承销机构及兑付网点的现场业务检查频率不高，处罚也大多停留在通报、警告等措施

上，监管难以取得实质性效果。

人民银行充分发挥国债监管职能作用的对策建议

完善国债法律体系，确立国债监管法律地位。一是加快国债立法的进程。尽快制定和出台一部《国债法》或《国债管理条例》，从法律上明确人民银行