关于农村土地改革的思考

钟汉麟1212047

一、从小产权房说起

2002年7月1日，一位名叫李玉兰的画家与农民马海涛签订了房屋买卖协议，约定购买位于北京市通州区宋庄镇辛店村房屋八间及院落，房屋价款45000元。一个看似无比正常的交易买卖，事后，马海涛为了得到巨额拆迁补偿，主张这个交易无效，马海涛的主张得到了法院的支持。法院的这一决定明确地向社会发出了一个信号——小产权房不合法。这个信号引发了全国性的激烈讨论。这就是小产权房的首例。李玉兰买的这间房子，就是小产权房。自从那以来，小产权房的争论就一直没有停止。

小产权房不是一个正式的概念，它是相对开放商手里的大产权房而提出的。小产权房泛指由乡镇政府、村委会、开发商或者农民等联合或单独在农村集体土地修建，对外出售，但不能取得合法产权的商品性住宅。

我们知道，对于农村集体土地，农民拥有宅基地使用权，农民能够在集体土地上建房子给自己住。但这个使用权非常有限，仅限于在其上建造住宅及其附属物，而且其流转受到限制，即向城镇居民售出的房子不受国家保护（即非法）。禁小产权房的理由有许多，如影响法律的严肃性和权威性耕地减少加剧，直接威胁国家粮食安全，土地利用规划失控，扰乱房地产市场秩序，危害小产权房消费者利益，损害农民土地权益。１但反对的声音指出这些理由都不可靠，可以推翻，真正的问题在于利益的流向问题，他们指出小产权房直接危害了开发商的利益，进而危害到依赖土地财政的地方政府，因此政府不愿意放开小产权房。

从小产权房身上，折射出了更大的问题，即中国的农村土地改革问题。小产权房涉及的农村土地流转制度是农村土地改革的重中之重。农村土地改革在法律层面和经济层面都会带来巨大影响。而土地改革的理论探究已有十年之久，但各种争论只能缓缓地推动土地改革的实践，其背后的利益分配问题成了关键。

二、问题的解析

（一）、法学的视角

1.不公平问题

有学者认为，城镇居民拥有的建设用地使用权可以自由流转，但农村的土地使用权不能自由流转，这就是城乡不公平的问题。农村集体对土地拥有所有权，但不能完全自主决定土地的使用以及完全不能自主处分自有土地，而要将土地１丁璞，《小产权房问题及对策研究》[d]，西南大学“转性”，只能通过国家征收后转变为国有土地的方法，这就是所有权权力范围不公的问题。农村集体对土地的利用受国家的严厉监管和控制２，而且农村集体土地的所有权转移只有从农村集体所有到国有，是单向性的，而且带有强制性３。同时，在实际收益上，国家征收集体土地后进行流转的模式，国家往往获得的是土地增值的大

部分收益，据有关部门调查，一般是各级政府拿走土地征收补偿金的50%～60%，村组拿走

30%～40%，农民只得到5%～10%。像河南省南阳市征用农民承包地每亩

3４５万元，而农民实得不过1万元，国土局卖给房地产商却是每亩10万到30万元。

2.土地所有制度形式上的缺陷

我国《宪法》规定“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。根据《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营和管理。”这样的话农村集体经济组织是否就有权决定土地的使用了呢。但土地管理法同时又规定：“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农地建设。”直接否定了农村集体经济组织的自主决策的权利。这是一种权能的缺失，农村集体经济组织拥有土地的所有权，但却不是完整的所有权。农村集体经济组织中的成员享有的用益物权，也不是完整的用益物权。