孙弘：国家土地督察职权研究

孙弘

国家土地督察制度自2006年实施以来，积极履行职责，开展对地方政府土地利用和管理情况的监督检查，取得显著成效。但国家土地督察机构，特别是派驻地方的国家土地督察局，开展实际工作中，还必须从理论上研究、实践中探索有效的督察方法和手段，逐步形成理论和法律有依据、实际工作必不可少的国家土地督察职权体系，配合土地管理法的修订，纳入到国家法律法规制度中。

一、国家土地督察机构职权配置法律和理论依据

（一）国家土地督察机构职权配置法律依据

根据国务院办公厅文件规定，国家土地总督察对国务院负责，委托国土资源部组织实施国家土地督察制度，向地方派驻9个国家土地督察局。明确了国家土地督察机构的法律地位和性质，也是其职权配置的主要依据：第一，国家土地总督察代表国务院行使对省级和计划单列市人民政府土地监督检查权；第二，国土资源部派出的9个国家土地督察局，代表国家土地总督察履行土地督察具体职责；第三，国家土地总督察和派驻地方的国家土地督察局行使监督检查职权，权力来源于国务院，有关赋予国务院对地方政府实施领导与进行监督的法律法规，构成了国家土地督察职权的法律依据。

（二）国家土地督察机构职权配置理论依据

理论是一种管理制度建立和实施的理念，又是其获取合法性的源泉。土地督察作为政府公共管理的重要环节，离不开理论上的支持和论证。土地督察目前还尚未形成成熟、完整的理论体系，但行政监督和府际关系理论等均为其提供了理论支撑和实际指导，具体表现在：

一是完善权力的分配与制约。首先要完善权力的分配，明确在土地管理领域，监督的权力属于中央，执行的权力属于地方；明确土地督察机构与地方政府、国土资源系统之间土地管理权的划分。其次要加强权力制衡，坚持土地督察机构独立于地方政府，避免地方行政机关的干扰，实现以监督权制约行执行权。

二是强化土地督察制度供给。政府监管离不开行政立法与规章的保障。土地督察实践工作的运行同样需要有法律规章作为保障。从土地督察制度建立以来，国务院及相关部委出台了一些制度措施，这些制度对规范土地督察工作，发挥土地督察效果取得了积极的效果，但现有的制度还远远不够，需要加快制度建设的步伐，完善土地督察法律法规体系。

三是建立地方利益的表达与平衡机制。要客观看待地方利益的存在，通过认真听取地方政府的意见、完善地方政府诉求渠道，给予其平等的表达和参与的权力。

四是完善对监督机构的监督机制。进一步探索完善督察对象、社会舆论、社会公众等外部监督机制，建立社会监督体系，实现以公民权利制约行政权力。

当前，还需要通过实践探索和理论研究，逐步构建国家土地督察职权体系，实现规范化和法律化，提高国家土地督察机构的法律地位，发挥其最大监督作用。

二、国家土地督察职权配置几项原则

职权就是为承担责任、完成任务，而赋予机构的权力，即有权采取的手段、措施。国家土地督察机构的职权配置要遵循依法、权威、独立、可操作及预防与惩治相结合等国家监督检查机关职权配置通行原则，还要遵守国办发〔2006〕50号文关于不改变、不取代地方政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权，不直接查处案件等规定。同时，国家土地督察机构建立只有几年时间，履职的方法和手段需要不断地探索创新，因而其职权配置要不断完善。分析国家土地督察机构的法律地位，围绕其工作目标，结合其组织运行特点和土地利用与管理实际情况，国家土地督察机构职权配置应符合以下原则：

（一）一致性原则