当前土地管理制度的改革方向

2012年11月23日05：15来源：东方早报

0人参与0条评论

更多分享到：

原标题：当前土地管理制度的改革方向

十八大报告在严格耕地保护之外，对征地制度的改革有新的提法。作为土地管理制度改革的最关键点，征地制度能否推进，从而带动土地管理政策体系的全盘改革，值得期待。这些年来，土地管理领域出台过一系列的管理政策，力图构建一套尽可能完整的土地管理政策体系。但政策的有效性不仅需在其出台之前从其理论基础与逻辑角度进行反思，对于一个已经实施良久的政策体系，还需从其运行的绩效来进行考察，从而为接下来的政策调整方向提供借鉴。

这些年来的进展

从体系角度来观察，近年来的土地管理制度，大致有这样的进展：

一是在管理目标与思路方面，通过各种政策引导和宣传教育，树立起了以节约、集约利用土地为核心的管理目标，并在此目标上建立起“两个最严格制度”：最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

二是在管理范围上，建立起了覆盖城乡各类用地的节约、集约利用管理思路与政策体系。对于农用地管理，完善了以用途管制为核心，由耕地保护（基本农田保护）、年度指标控制、占补平衡制度以及征地制度构成的管理体系。对于集体建设用地管理，除了重申宅基地流转的严格限制外，不断试点放开集体建设用地的流转方式，其由实体的流转慢慢发展出权利（发展权）流转的新形式，通过增减挂钩以及重庆地票、成都的指标交易等制度安排，将包括宅基地在内的农村建设用地的发展权转移使用，在农村建设用地“人减地增”和城市快速扩张中寻找到了一种两全的解决之道。

城市土地管理在节约、集约目标指引下大致走出了这样的轨迹：对于经营性用地以“招拍挂”的公开竞争方式来供应，纳入此范围的用地类型逐步扩大；对公益性用地，为了体现节约，一方面出台更多领域的用地标准，另一方面提出除军事用地、社会保障住房用地和特殊用地外的其他公益性用地，都要逐步实现有偿出让，但在后一方面，由于存在从财政出的钱最终回到财政去的问题，并无实质进展。

除了考虑到土地的供应管理外，这些年还不断加强了用地的执法监督和供后监管，最近还提出了土地执法的共同责任机制。

三是在管理体制方面，有两个重大变化。一是国土资源行政管理部门实现省级以下垂直管理；二是建立土地督察制度。

四是在管理政策、法规体系建设方面，国家出台了《物权法》、《土地承包法》，连同国务院[2004]28号文、[2008]3号文以及十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等，构成了土地管理的基本框架与变革方向。国土资源部颁布了《土地调查条例》、《土地复垦条例》以及《土地登记办法》、《土地储备管理办法》、《闲置土地处置办法》等法规以及众多管理文件，构成了土地管理政策体系的具体内容。五是在管理手段上，为更多地了解市场情况以及各种违规违法情况，高科技手段的应用在土地管理中越来越普遍，如通过互联网收集信息以对市场进行动态监测，使用卫星遥感技术监测执法，一些地方已开始通过摄像头来监控基本农田。

另外，在管理职能上拓展出了土地参与宏观调控的尝试，在土地管理政策的制定中强调更科学地结合地方实际情况，制定并实施差异化的土地管理政策。

评价与思考

政策是否可行，需要通过其实施的绩效来进行考评。最直接的评价指标就是最初设定的管理目标是否实现。

就土地集约管理的效果而言，各地土地平均产出数据都有了很大的提高，但是考虑到这些年产业自发升级与货币发行过量引发实际通胀较高的因素，最终归因于土地管理带来的产出效率的提高部分能有多少，目前缺乏系统的数据来衡量。