政府预算管理制度改革走向

财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算是财政的基础。建立与国家治理相适应的现代预算体系是深化财税改革的重要课题。经过多年的努力，随着《预算法》的修改和一系列改革措施的实施，我国政府预算管理制度的总体框架已经搭建完成。但目前阶段，仍然面临一些“老大难”问题需要攻坚，未来的改革主要围绕这些“老大难”问题展开。

一、目前政府预算管理制度方面面临的主要问题

（一）四本预算的统筹综合尚不能完全到位

全面性、一致性是现代政府预算应遵循的基本原则，要求将所有政府收支按照统一的标准纳入预算管理。按照这一原则，新预算法明确了四本预算各自的编制要求，提出加大统筹力度，建立有机衔接的预算管理体系。但从原则层面深入到实际操作环节，就会发现，四本预算之间的有机衔接还未实现，四本预算未能有机综合成一本预算，且管理标准尚有差异。

（二）公开透明还需强化顶层设计

预算公开透明是现代预算管理的基本原则，也是本轮财税体制改革的重要理念与要求，更是促进改革落地、完善国家治理的基础性制度安排。需要注意的是，公开不等于透明，预算透明是更高一层级的要求。从现状来看，预算公开尚不充分，公开的部分离透明预算尚有距离。

（三）表外信息有待丰富

预算报告应当充分体现政府的经济活动。发达国家的预算报告中，均有若干附录以表外信息的方式，披露在正式预算表格中难以包含的内容。我国的预算报告，除若干预算表格之外，仅有部分对表格进行解释的说明，缺乏表外信息。首先，缺乏债务与资本性支出预算。与其他国家比较，中国财政的特殊之处也是资本性支出规模庞大，2012年依然高达39%，远高于oecd国家的10%左右。但是，在预算管理上未给予特殊关注。按现有制度规定，地方政府债务分为一般债和专项债，分别纳入一般公共预算和政府性基金预算。从长远看，这种制度安排既将政府债务割裂开来，又不将其与债务资金的使用相结合，不利于从整体上分析、控制资本性支出和举债融资的规模、结构。其次，缺乏税式支出预算。我国现实的税收优惠几乎涉及所有税种，产业税收优惠政策以及区域税收优惠政策繁多，其对应资金量较大，但目前的预算报告对税式支出预算关注不够。

（四）地方债管理制度设计尚需优化

按照新预算法规定，由全国人大确定地方债总额度，仅省级政府有公开发行地方债券的资格。这相当于将原来省、市、县均有的通过地方融资平台举债决策的权力，集中到几十家省级单位。地方债管理制度还有若干环节亟待优化。

其一是发债额度的合理确定与分配，如何平衡风险控制与满足地方实际需求。如何科学测算地方债的总额度，如何设立额度分配规则以激励约束地方政府，是地方债管理制度有效运行的第一重大挑战。

其二是发债权集中到省级政府，是由分散决策转向集中决策，固然有便于控制风险、加强规范管理的优点，但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。

其三是地方债的长期发展前景未明确，社会预期不一。各地地方债是一直滚动运行下去，还是在一定时期内全部偿还。是最终转化为中央政府债务，还是由各地自我消化。有关地方债的长期制度安排未明确，导致社会预期不一。

其四是地方融资平台的清理规范尚不到位。一些新型的类财政债务资金，如国开行、农发行的开发性金融，特别是专项建设基金，其性质如何界定。对于政府债务的长期影响如何。这些问题都急需评估。

二、政府预算管理制度改革未来走向展望

（一）政府预算透明度将增强