对“十三五”时期土地整治规划编制思路的建议

——对“十三五”时期土地整治规划编制思路的建议

《土地管理法》和《节约集约利用土地规定》等法律法规都表明，经济社会发展对国土整治的客观要求是编制土地利用总体规划的基本依据，也是其重要内容，土地整治规划是建设法治国土的重要一环。土地整治规划主要阐明土地整治战略，确定未来五年土地整治的指导思想、基本原则和目标任务，明确规划实施的保障措施，与国民经济和社会发展五年规划耦合，是规范有序开展土地整治工作的基本依据和纲领性文件。因此，土地利用总体规划和土地整治规划应互为补充，各有侧重地共同调控经济社会发展的“底盘”，为实施可持续发展战略起到支撑作用。

我国土地整治规划既有实践基础也有国外经验借鉴

自1998年修订的《土地管理法》实施以来，我国已编制实施两轮土地整治规划，分别是2003年颁布实施的《全国土地开发整理规划（2001～2010年）》和2012年颁布实施的《全国土地整治规划（2011～2015年）》。而且，后者由国务院批准实施，成为国土资源领域首个进入国家国民经济社会发展五年规划体系的专项规划。

经过10余年的探索实践，全国构建形成了国家、省、市、县四级规划体系，发布了省、市、县三级地方规划编制规程或要点，明确了当前阶段农田整治、市地整治、村庄整治、土地复垦、土地生态整治五大核心任务，形成了土地整治示范建设、土地整治重点区域、重大工程等多个实施抓手，创新实践了城乡建设用地增减挂钩试点、城乡低效土地再开发等土地整治实施机制。

“十二五”以来，湖南、浙江等8个省市陆续出台了土地整治条例等地方性法规和政府规章，为加强和规范土地整治工作提供了强有力的法律保障。扬州市全域式规划、上海市郊野单元规划、北京市海淀区生态导向型规划、嘉兴市基层规划探索等，都为全国规划编制提供了示范和借鉴。同时，广西龙州“小田并大块”耕地整治模式、广东“三旧”改造、四川郫县村庄综合整治、北京海淀探索规划实施机制等实践探索都为拓宽土地整治模式、创新规划实施机制积累了经验。

从国际土地整治发展的历程和趋势来看，土地整治成为推动农业发展、协调城乡发展的重要动力，有完善的法律法规作为制度保障，并越来越重视促进城乡土地格局、生态景观建设、公众参与机制建设、共同投入机制与产业化运作等，这也为完善我国土地整治规划实践提供了参考借鉴。

具体来看，国外土地整治的历史可以追溯到中世纪，德国、荷兰、法国、俄罗斯等国家开展土地整治的时间较早，澳大利亚、加拿大、日本、韩国和我国台湾地区等也都开展了卓有成效的土地整治工作。1886年德国颁布了第一部《土地整治法》，土地整治成为实施空间规划的重要措施，空间规划一般会编制控制性详规和更具体的建设规划，这种规划体系类似于我国的土地利用总体规划和土地整治规划。荷兰早在1924年颁布了第一个《土地整理法》，并编制了专门规划，其后颁布的《空间设计规划法案》明确规定了地区空间规划与土地整治项目布局的关系。其他国家，如日本的全国国土形成规划、韩国的国土综合开发规划等也都明确了土地整治的作用。

总体来看，我国土地整治规划既有国内实践基础，也有国外经验借鉴，“十三五”时期土地整治规划应更注重科学性、实践性和可操作性。

土地利用规划体系需要编制实施型土地整治规划

目前来看，我国土地利用规划体系仍存在实施型规划缺位、多规整合困难、目标管理偏差等三方面问题。就本质属性而言，土地整治规划重在从实施层面通过土地整治工程、措施，重塑利用不足或利用不当的国土空间。为此，应通过制定实施有期限的土地整治规划，作为五年规划体系的补充和完善。