整合多方力量应对机构养老困境

商楠

2012-9-1011：17：00来源：中国社会科学报2012年06月05日

自1999年我国步入人口老龄化社会以来，老龄化快速发展且呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增。当前我国失能和半失能老年人约有3300万，他们普遍生活不能自理，不同程度地需要专门的生活照料、康复护理、紧急救援等护理照料服务。然而当前我国城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%，农村留守老人约有4000万，城乡家庭养老条件明显不足，且康复护理、紧急救援等这些专业性较强的服务通常只能由专业的养老机构来提供。随着社会老龄化程度的提高，养老机构在社会化养老体系中的支撑作用日益凸显。“十二五”规划纲要和《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》的发布，进一步明确了我国养老机构的发展方向，为我国社会化养老服务体系的建设奠定了更加坚实的政策基础。

养老机构服务与社会需求错位

与国际经验、我国政府的规划及广大民众的现实需求相比，当前我国养老机构的发展还存在一些突出问题。

一是养老机构的总量严重不足。按照国际平均标准，每千名老人占有养老床位数为50张，日本、德国等养老服务比较发达的国家每千名老人占有养老床位数达到70张。而当前我国每千名老人实际拥有养老床位数约17.7张，拥有率仅为1.77%。这一比例不仅低于国际平均标准，甚至也低于巴西等发展中国家2%—3%的水平，离我国“十二五”规划纲要提出的每千名老人占有养老床位数达到30张的目标仍存在一定差距。

二是养老机构提供的服务和社会的养老需求错位。我国现有的大部分养老机构由于政策环境、自身能力等原因，往往只接收有生活自理能力的老人，对最急需养老机构提供服务的失能老人反而拒之门外。这一现象违背了我国社会化养老体系的发展目标。

三是合理规划和资源整合力度不够，养老机构对居家和社区养老的支撑作用难以实现。当前，我国的养老机构为失能、半失能的老年人提供生活照料、康复护理、紧急救援等专门服务的水平总体上较低，且与家庭和社区也缺乏联动、合作的有效机制，普遍难以对社区和居家养老提供专业、有力的支持。

投入结构不合理致养老服务体系建设滞后

上述问题的存在，一方面是因为我国老龄化规模大且发展速度快，客观上对全社会带来了巨大的养老压力；另一方面则是更深层次的政策、市场和社会方面的原因。

其一，在政策层面，政府在建立养老机构上投入总量不足，投入结构不合理。新中国成立以来，我国公办养老机构的定位以“救济补缺”为主，收养对象以“三无”和“五保”老人为主；在服务内容上，则是“以集中供养为主”；所需经费由政府财政拨付，但投入非常有限。而社会力量在养老领域的作用长期被边缘化，得不到政府支持，发展相对缓慢，养老服务体系建设严重滞后。另外，投入结构不合理，有限的公共资源没有得到有效配置。长期以来，公办养老机构由政府“直属、直管、直办”，缺乏竞争意识，管理效率低下，服务水平偏低。而一些民办养老机构虽然具有灵活高效、竞争意识强等特点，但无论在资金、政策还是管理上，都缺乏相应支持。