健全行政诉讼司法建议制度的三项机制

◇苏州大学法学院教授章志远

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行政诉讼中的司法建议是指人民法院对在行政审判活动中发现的、与案件有关但不宜由法院直接处理的问题，向有关国家行政机关提出建议要求其予以处理的活动。与旨在解决诉讼本体问题的行政审判权所不同的是，行政诉讼中的司法建议权所要解决的则是诉讼外问题。就诉讼性质而言，行政诉讼因涉及官民矛盾的妥善处理而最直接地影响到社会稳定与社会和谐，客观上更需要法院积极延伸审判服务功能；就受案数量而言，行政案件远少于刑事案件和民事案件，法院“案多人少”的窘境在行政审判中并不常见，行政法官客观上具有更多的时间和精力发出司法建议。目前，全国各地特别是广大基层人民法院在行政审判活动中大胆创新，通过发送司法建议的形式积极参与社会矛盾化解和社会管理创新，取得了十分明显的成效。与此同时，司法建议制度在现实运作过程中也出现了很多问题，特别是一些基层法院发出的行政诉讼司法建议从未得到行政机关的任何回复，“石沉大海”的窘境反过来又极大地挫伤了法院发布司法建议的积极性，进而形成了一种无奈的循环：回复越多发布越多，回复越少发布越少，不回复就不发布。

当下司法实践中司法建议回复率低的原因是多方面的，如行政机关固有的傲慢与偏见、司法建议本身的非强制性特点、司法权威的不足、行政系统内部畸形的考核制度等。当然，司法建议本身质量不高、规范性不强也是造成其身陷窘境的重要因素。其实，司法建议的制作过程也就是法院在行政裁判之外针对特定问题进行法律论证和政策阐释的过程，它需要法官在埋首处理个案之余还能够敏锐洞察个案所暴露出的深层次问题，进而建立起司法与行政之间较高层次上的对话互动机制。因此，制作一份优秀司法建议的难度往往并不亚于一份优秀的行政判决书。在我国法官队伍整体素质尚不够理想、不同地区司法观念存在较大差异的背景下，片面追求司法建议回复率甚至将回复率视为司法建议工作好坏唯一标准的做法既无必要也无可能。换言之，接收司法建议的行政机关是否回复并不重要，重要的是人民法院如何通过高水准司法建议的规范化发布，真正说服行政机关自觉落实司法建议的内容。为此，应当健全如下三项保障机制：

第一，司法建议的分类机制

行政诉讼司法建议制度的良性运作有赖于类型化机制的确立。司法建议的类型化不仅限定了人民法院司法建议权的行使时机和运行空间，而且还直接影响到司法建议实际的运作效果。针对实践中屡屡出现的司法建议石沉大海的现象，一种赋予司法建议强制效力的呼声在司法界渐起。事实上，司法建议与行政审判之间的最大区别就在于前者所固有的非强制性，因而赋予其强制效力的做法不仅与法理相背，而且还与不同类型司法建议的具体效果不符。