城管如何更好依照法律进行执法

[摘要]如今，在城市生活和工作的人，绝大多数都知道城管这个词，知道这是一个执法部门，一群在街面上流动的队伍，经常干着拆房子和赶着摊贩们到处跑的事情。但却很少有人知道城管执法体制是怎么回事，以及在体制的背后的机制、行为、效果等诸如此类内容。城管执法行为具有诸多特点，其产生的法律效果对行政相对人的正面或负面影响都非常大，如果违法行使和不当行使，易于损害行政相对人的合法权益。因此，城管执法必须做到主体合法、内容合法、程序合法，这是依法行政的内在要求。

[关键词]内容合法；程序合法

中图分类号：d9文献标识码：a文章编号：1009-914x（2018）29-0284-01

首先咱们先来了解一下城管执法系统的层级体制，在一个城市范围内，城管执法机构的管理层级，涉及市、区（县）、街道三级体制中的权责配置。

（一）高位协调机构城市管理涉及范围广，对于协调能力的要求高，一些市政府成立高规格的城市管理议事协调机构，党政一把手兼任主要领导，统一指挥、调度全市综合执法资源，组织开展城市管理工作。

（二）层级体制全国各地城管执法机构的层级设置，主要有三种模式：一是市区双重领导。二是区街双重领导。三是垂直领导。

在城管综合执法体制改革开展以前，城市管理领域的行政执法状况较为混乱，在诸多执法方面存在着职权交叉、冲突或空白的情况，以致行政机关在执法过程中出现执法冲突、扯皮或互相推诿等情形，导致行政执法效率低下，有人形象地将城市管理领域的这种现象形容为“七八顶大盖帽管不好一顶小草帽”。诚然，城管综合执法体制改革的探索和实施，一定阶段内有效缓解了城市管理领域行政执法的混乱、低效率的局面，但随着我国经济的发展和城市化进程的不断深入，城管执法机构在执法过程中引起的暴力冲突、执法依据缺失等问题屡次引起社会广为关注。

城管在大多数民众心里被认为是冲突和暴力的特征，那么，中国城管执法中出现的冲突和暴力，是否也意味着城市共同生活的失败。要回答此问题，必须认识城管执法的实际过程，并在此基础上分析执法中的冲突和暴力现象的生成机制。学术界主流观点对城管执法中的冲突和暴力现象的认识，主要有以下两种进路和范式。

一、“行政执法化”进路。表现为加强立法，赋予城管执法者更有力的执法权力，以保障执法工作的顺利开展。依照当前的形势来看，实现的可能性不大。

二、“支配―反抗”范式，这种进路属于政策执行研究中的“自下而上”模型，从目标人群和服务执行者的角度去认识执行问题，认为大多数执行问题来自政策与地方微观层面制度环境的互动，需要理解涉及微观层面执行过程的参与者的目标、战略、活动以及相互关系

关于城管执法的合法化之争，众多学者展开激烈的讨论。贾文鹏、王冲认为，《行政处罚法》第16条的规定赋予了在必要时设立综合执法机关的权限。基于提高行政效率、节约人力和物力的客观需要，国务院或者经国务院授权的省级人民政府有权设立综合执法机关，这是行政主体在法律规定的范围、幅度内对下属各职能部门的行政处罚权进行重新分配的结果。季英伟认为，1992年6月28日国务院颁发的《城市市容和环境卫生管理条例》是我国城管工作的主要执法依据。但该条例是原则性法规，不能适应各个地区的情况。这些学者的意见不一使得这些地方性法规是否具有法律效力值得商榷。