乡级财政问题总汇

1.财政缺口呈刚性增长，而弥补手段往往依靠预算外收入以及非经常性收入，甚至依靠举债。这些手段都只是应急措施，缺乏可持续性，“副作用”非常明显，为乡级财政的最终崩溃埋下了隐患。

2.债务负担沉重，其中的经常性负债（财政性负债）缺乏偿还来源，只能无限期的拖延。加上一些资本性负债（生产性负债）由于项目失败、或资金成本过高使债务日积月累，严重影响乡镇的正常发展。

3.机构膨胀的基础并未消除，只要乡镇政府为了履行一定职能而掌握了相应的经济资源和财政手段，行政开支会在暂时的缩减后，重新走上刚性增长的老路。为了弥补财政缺口，会想方设法动用各种人力，物力募集更多的预算外收入，增加的收入会再次被膨胀的行政开支所侵蚀，最后的结果是缺口依然，财政困境依然。

4.税费改革后，如果乡镇政府的职能不进行调整，那么其对转移支付的需求会成倍增加。税费改革前，事权财权失衡的现象就在乡级财政表现的非常突出，乡镇解决该问题的途径就是筹集更多预算外收入和争取更多的转移支付，这就很明确的说明了乡级财政的依附性，自身的经常性收入难以保证所承担的政府职能。我们在调查中也发现，在实践中由于税费改革的促进和乡级财政困境的凸现，人们已经开始在弱化乡级财政，至少在成都市属的一些区（市）县采取了乡镇财政收入全额上解再按需划拨的方式。这一方式意义绝不仅仅在于其更好的体现了财政转移支付的功能，对部分乡镇来说起到弥补财政缺口的作用，更重要的是它使得乡级财政失去了独立收支的一级财政的地位，而更像是实行报账制的区（市）县财政的派出机构，这说明取消乡级财政已经具有了相当的现实基础。

5.依据上述分析我们认为，改变目前这种乡级财政困境的根本出路是改革乡级财政体制。随着农村税费改革的全面铺开和深入进行，我们可以非常直观地看到：农民的减负必然意味着乡级财政的减收，乡级财政收支状况有进一步恶化的趋势。这种趋势暴露了我国乡级财政体制存在的弊端。财政是公共权力赖以存在和运作的基础，目前乡、镇的公共财政问题进一步发展就会超越简单的经济问题，如果不采取相应的政策和措施将会严重影响基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展。我们认为这一困境的根源在于我国政府职能划分上存在的问题，政府层级过多，低层级政府承担的职能过重，造成了低层级政府财力的衰竭。在这样复杂的情况下，单纯依靠增加转移支付、精简机构等措施难以取得好的效果，需要考虑从如何优化政府职能划分，减少政府层级入手，从制度本身出发真正解决问题，即在确认乡级财政的依附性的基础上，提出在乡镇一级逐步取消乡级财政，乡镇只作为县级政府的派出机构，负责提供相应的公共服务，各种开支直接由县级政府承担；在村一级，可以借鉴社区的发展模式，逐步实现自我管理，自我服务。

（一）吃饭财政

我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人，按2001年全国共有40161个乡镇计算，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7％左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20％。其结果，乡级财政收人的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83。

（二）加重农民负担实际上，从农村人民公社时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。