多方共赢的农村集体土地留用地开发新模式探讨

摘要。留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施，在近二十年的征地拆迁工作中发挥了积极的作用。但由于留用地提留比例高居不下，地方政府按净用地兑现留用地指标后，用于城市发展平台和基础设施建设的用地所剩无几。在城市外围区，承担着中心城区转出产业、功能和人口的重任，新增建设用地需求巨大，居住用地供给不足，但却存在着大量的留用地低效、闲置使用，供需矛盾突出。同时，留用地政策的种种规定，不可避免地使留用地使用与城市规划发生矛盾，造成留用地无法兑现落地。因此，需要进一步解放思想，探索新型留用地出让、开发的模式，把留用地的潜能给释放出来，以弥补居住用地的需求，并帮助农村集体按城市规划获得长久升值的收益，以达到农村、市场、政府多方共赢。本文以广州市外围区为例，对新型留用地开发模式进行分析，提出优化模式探讨，并提出政策支撑的方向，为土地管理者提供参考。

关键词：留用地；开发模式；出让金；物业补偿；外围区

中图分类号：c935文献标志码：a文章编号：1009-055x（2015）01-0094-07

一、引言留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地，它可以是集体所有的土地，也可以是依法征收为国有土地后返拨给集体使用。早在1993年，广州市珠江新城征地文件中就明确提出了留用地的问题，开创了留用地制度的先河。1995年，杭州市提出了留用地建设标准厂房的思路，大规模制度化建设走在全国前列。近20年来，广东、浙江、江苏、上海、福建、湖南、河北等省份均实施了留用地制度，并进行广泛的探索和创新。

在留用地政策方面，学者们做了大量的研究。以广州刘卫为代表，站在政府土地收益和城市开发建设载体的角度，认为留用地制度造成土地收益大量流失，并成为城市规划实施的绊脚石，建议取消留用地政策[1]；以深圳刘永红、王卫城为代表，站在城市规划实施的角度分析留用地带来的规划问题，提倡加大货币补偿力度、减少实物补偿规模，并建立留用地安排与违法建设用地处理联动机制，即以留用地指标抵扣违法建设用地面积[2]；以人民大学张占录为代表，站在保障农民利益的角度，认为只要符合城市规划，没必要强制性规定留用地不得用于商品房开发用途，让农民最大限度地分享土地增值收益[3]；有更多的学者，以杭州、广州为例，在留用地规模、指标管理、规划选址、开发方向、产权管理和项目资金等方面进行了有益的探索实践。[4]然而，上述研究始终没有解决城市、农村建设用地需求矛盾带来的历史欠账过多的问题，没有解决城市建设用地不足而农村留用地闲置、低效使用的矛盾问题，没用解决留用地如何适应城市规划的问题，没有解决农村集体享受土地收益最大化的问题。基于政府、市场、农村集体多方共赢的目标，本文以广州市外围地区为例，探讨留用地出让开发的新模式。

二、留用地政策及传统开发模式

（一）广州市的留用地相关政策