加强宏观调控管好土地闸门

孙文盛

2012-8-2415：25：27来源：《求是》杂志2007年第11期

近年来，我国经济总体上保持平稳较快的发展态势，是历史上最好的发展时期之一，但也出现了一些不稳定、不健康的因素，最主要的表现是固定资产投资增长过快，从而也助长了各地对土地需求的过度扩张。针对经济运行中出现的新情况和新问题，2004年初，党中央、国务院明确提出，国土资源部门要将土地管理纳入宏观调控范畴，保持经济平稳运行，保障经济社会又好又快发展，维护国家长治久安。

一、土地参与宏观调控的重要性

我国的土地调控是以土地自身的重要性为基础，以土地制度为保证，以特殊国情和经济社会特定发展阶段为背景的一种现实选择。

土地自身的重要性是土地调控的重要基础。人类从土地上得到赖以生存的衣食住行的基本条件。没有土地，人类就不能生存，就像人需要空气、水、阳光一样。当其他条件一定时，土地的数量、质量、分布等往往决定着土地的人口负载量和人们的生活质量。国民经济各行各业都离不开土地，充足的、优质的、合理分布的土地是国民经济可持续发展的必备条件。在农业生产中，土地不仅是劳动对象，而且本身又是最好的、最重要的劳动资料，没有土地就没有农业生产。对于非农行业来说，土地是作为基地、场所、操作空间来发生作用的。土地所有制决定了以其作为基础的生产关系，即再生产过程中人们之间的相互关系和分配关系。同时，土地的重要性还决定了在一切社会中，由国家或社会的其他代表对土地实行社会化管理的必要性。土地的自然、经济、社会等多重属性，决定了土地不仅是人类生存和生产的重要物质基础，在市场经济条件下更是十分重要的资源型资产，土地对经济社会各个方面有着广泛而深刻的影响。这些构成了土地调控的重要基础。

土地的基本制度和管理制度是土地调控的重要保证。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，实行土地有偿使用、土地用途管制、农用地转用、建设用地统一供应制度，形成了土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地审批、土地执法监察和国家土地总督察等一系列具体的管理制度。土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，是实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。1987年以来，我国已组织编制和实施了两轮土地利用总体规划（第一轮：1986—2000年；第二轮：1997—2010年）。当前，正着手进行第三轮（2006—2020年）土地利用总体规划的修编。土地利用年度计划是国家对计划年度农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排，它既是土地利用总体规划的重要内容，又是用地审批的重要依据。土地审批是土地利用总体规划和土地利用年度计划得以落实的关键环节，是土地供应的最终“闸门”。土地执法监察和国家土地总督察是土地政策得以贯彻落实的重要保障。这些使得政府可以采用调节土地供应总量、结构、节奏等方式来对经济发展施加影响，从而达到调控的目的。

土地调控是我国特殊国情、特定发展阶段下的现实选择。我国人口多、人均土地少，特别是耕地资源严重不足。到2005年底，我国耕地面积已经下降到1.22亿公顷（18.31亿亩），人均耕地只有0.094公顷（1.41亩），不到世界平均水平的40%，大约相当于加拿大的1/

18、俄罗斯的1/

10、美国的1/